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59司法权

司法权是保证法律制度正常运行的国家权力。
   按照权力分立的理论,立法权、行政权、司法权都是相对独立的。但按照宪政的实践,在所有的权力中,必须特别强调司法权的独立性。司法独立不是理论原则,而是经验原则。司法独立的含义是:避免立法和行政干涉司法;在不受干涉的条件下保证司法的公正。司法独立不是法治的全部,但可以说是法治的标志,因为司法独立表明权力的分立和司法的公正。权力分立的地方,政府权力才能制约;司法公正的地方,公民利权才有保障。实行法治不仅仅是司法独立,但没有司法独立肯定没有法治。
   在实行法治的宪政国家,经过长期的奋斗,才实现司法独立。后起的国家往往搬用宪政国家的法律条文,但难以实施;法律的实施比法律的制定困难得多。即使宪法写上了司法独立的词句,未必就有司法独立的事实。

   中国就是一个宪法上有司法独立的词句而没有司法独立的事实的国家,而且连词句也是吞吞吐吐的,因为不承认权力分立的前提,宪法不说“司法独立”,只说“独立审判”。究其原因,一是历史传统的阴魂不散;二是从西方引进的司法独立的思想,自上世纪50年代开始又不断地遭到抵制和批判。
   §§中国司法不独立的传统
   中国古代的皇帝和官吏都是大权独揽,立法、行政、司法一把抓的全权统治者。现在,全权统治者不过换了名称,不叫皇帝和官吏,叫做党和干部。史书记载,秦始皇“昼断狱,夜理书”(白天审案子,夜里批文件)。后来的许多皇帝虽不亲自审案,但管审批。民间称颂的“包青天”也不是法官,而是行政长官。包拯是京兆尹,相当于北京市市长。几千年来,人们的观念上认为,行政长官掌控司法是合情合理的。所以发展到今天,第一把手虽然不审案也要领导审案。古代的法律叫做“正律”,除此以外,皇帝发布的“诏令”也具有法律效力,而且高于法律。所以,现在的“首长指示”也可以改变法律。汉朝的董仲舒发明“春秋断狱”,即引证孔子删定的《春秋》中的词句可以作为断狱的根据。而后,儒家经典中的观点也成了法律。所以,“文化大革命”中才有以毛主席语录判刑的翻版。
   19世纪末,司法独立的思想输入中国。清政府在预备立宪时,1909年制定的“法院编制法”中第一次写入司法独立的原则。这个法律还没有颁行,清王朝就灭亡了。司法独立出师不利。正式确立司法独立原则的法律是辛亥革命后的《中华民国临时约法》。后来的北洋军阀政府和国民党政府都相继标榜司法独立,但在军阀独裁和一党专权的压制下徒有其名。
   §§反对司法独立的苦果
   1954年,中华人民共和国的第一部宪法规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”不到三年,在反右派运动中,司法独立和三权分立遭到批判,持有此种主张的学者、法官都被打成“右派分子”。作为反右派运动的成果,加强了“党的领导”,确定各级司法机关办案必须向同级党委请示报告。1958年,司法机关被形势所迫卷入了“大跃进”。审判案件也来个“大跃进”,一再简化程序,加快进度,结果冤、假、错案成倍增长。到了“文化大革命”,司法机关都被砸烂了,代之以专案组和群众专政。宪法和法律都被踩在脚下,全国只有一个未经合法程序通过的非法的法律——《中共中央、国务院关于文化大革命中公安工作的若干规定》(内容有六条,简称《公安六条》)。古代,事实上司法不独立,但并非有意识地反对司法独立。在全世界走向宪政的时代,中国反对司法独立,完全是背道而驰,导致否定司法、否定法律,这是合乎逻辑的结果。具体表现是,一方面,无法无天,社会失序;另一方面,胡判滥罚,草菅人命。胡耀邦当中共中央组织部长时曾公布一项数字,“文化大革命”中各种冤、假、错案的受害者约4,000万人,连同受株连者共达16,000万人,相当于欧洲好几个大国的人口总和。
   与毛泽东一起反对司法独立的邓小平、彭真等“老一辈无产阶级革命家”,在“文化大革命”中自食其果,吃够了苦头。为了吸取“文化大革命”的教训,他们也主张“健全法制”了。1982年宪法写上了“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但并不排除政党的干涉。从文字的规定来看,1982年宪法是1954年宪法的倒退。1954年宪法规定的“人民法院独立进行审判,只服从法律”,意味着不服从其他,可以从中引出排除政党的干涉。而1982年宪法的规定蕴涵着人民法院必须在党的领导下进行“独立审判”。果然,有人就把这种法外之法写进了《宪法学》教科书:“在我国,依法独立审判原则意味着:首先,人民法院必须把自己的全部活动自觉地置于党的领导之下。在政治上、思想上和组织上接受党对法院工作的领导。”⑴法院必须在政治上、思想上特别是组织上接受“党的领导”是没有宪法依据的,这部《宪法学》应该叫做《反宪法学》。邓小平等人还是与毛泽东一样,继续维护共产党的一党专权,与毛泽东不一样的只是抛弃了“文化大革命”中的极端恶劣的做法;目的一样,手段不一样。司法机关只受“党的领导”,所以不受其他一切干涉;不容他人染指,正是体现“党的领导”的神圣。这还叫“独立行使审判权”吗?老干部们在“文化大革命”中失去法律保护的恐惧,“文化大革命”后又转变为以法律压制人民的威严。
   §§所谓“独立行使审判权”
   民主国家的司法机关是超党派、非党派的,所以才能实行司法独立。中国的司法机关也是共产党的工具。将司法权独立说成“独立行使审判权”,已经缩小了范围、削弱了意义,且看所谓“独立行使审判权”又是怎么回事?
   司法机关之上有党的领导,审判权的独立性何在?共产党的党中央和各级党委特设政法委员会,统一领导政府的公安、检察和法院。在政法委员会领导下的法院与公安局、检察院一样被称作“政法部门”,仅从这个名称就可以看出没有司法独立可言了。1983年以后不断开展的“严打”(严厉打击各种刑事犯罪活动),就是由党的政法委员会领导,协调公、检、法进行的。正因为司法不独立,不能有效地惩办罪犯、保护人民从而维护正常的社会秩序,不得不周期性地开展“严打”来改善治安;一搞运动,加强党的领导,凸显政法委员会的作用,更没有司法独立可言。
   司法机关之内还有党的领导,司法行政的独立性何在?在司法机关内部,同所有的国家机关一样,设有党组。党组是党中央或地方党委的派出机构,负责贯彻党的方针、政策和决定。党组成员是司法机关的主要党员干部,党组书记由法院院长、检察院检察长兼任。党组在司法机关内部是决定一切的领导核心。
   司法机关必须服从党的控制程序,办案的独立性何在?这就是大案要案报告批准制度和等级管辖制度。检察院和法院对大案要案的审理,必须事先向地方党委或党中央报告,经批准后才能进入审判程序。这叫做“先批后审”。涉案人员的级别不同,审批的党组织的权限也不同。县、处级官员的案件报地市级党委审批;地市级、司局级官员的案件报省级党委审批;省、部级以上官员的案件报党中央审批。或者,干脆由共产党的纪律检查委员会审理结束后,移送检察院、法院。由于中国的司法人员绝大多数是共产党员,他们以服从党组织为首要考虑。当党的决定与司法公正发生冲突时,他们宁可背离司法公正而选择服从党的决定。如果某些党员表现出追求司法独立的倾向,党组织可以将其调离或撤职。
   司法机关内部,疑难案件的审判,下级法院必须请示上级法院,法院的独立审判权何在?《人民法院组织法》规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的监督。”法律明文规定只是“监督”,事实上有一种疑难案件请示报告制度。当下级法院遇到疑难案件一时无法定夺,可以逐级向上请示。上级法院作出答复,下级法院才进入审判程序。有的学者称之为“审判活动行政化”。⑵这种制度同样违反了法院独立审判的原则。下级法院根据上级法院的指示进行判决,自己可以毫无责任;同时也使上诉程序变得毫无意义,因为上级法院早已作出判决。
   法院的判决由审判委员会作出,法官的独立审判权何在?司法独立的含义不仅是司法机关独立行使司法权,还有法官独立行使审判权。中国的《法院组织法》第十一条规定,各级人民法院内部建立审判委员会。作出判决,法庭上的法官没有决定权,决定权操在法庭之外、法官背后的审判委员会手中。法院的判决书总是“本院认为”,而不是“本法庭认为”或“本法官认为”;“本院认为”即审判委员会认为。法官的意见与审判委员会不一致,必须服从审判委员会的决定。“判者不审,审者不判”。而且,开庭之前审判委员会已经作出决定,“先判后审”也使得庭审毫无意义。
   总之,起诉、上诉,开庭、辩论,一切都是无谓之举,真正的判决由法院内部的审判委员会以及法院之上的共产党的政法委员会以至各级党委和党中央事先在幕后操作。“四人帮”的审判尚未开始,当时的中共中央主席华国锋在访问欧洲期间即宣告“不会判处死刑”,传为国际笑谈。
   §§司法机关依附于行政机关
   即使没有外部干涉,中国的政治制度所造成的客观环境也不利于司法独立。司法机关的经费、司法人员的待遇都仰仗行政机关,由于这种利益机制,司法机关不能不受行政机关的掣肘。经济案件审判中的地方主义足以表明司法机关对行政机关的依附。在经济体制改革中的权力下放,加强了地方的经济利益,地方政府是各方面经济利益的总代表。与此同时,由于不同地区之间经济交往的频繁,纠纷的增多,向法院投诉的经济案件也大量发生。各地法院的判决往往偏袒本地法人,对外地法院的判决拒绝执行,驱逐外地执法人员,甚至非法扣压外地当事人作为人质。为了保护地方利益,司法机关自愿充当行政机关的工具,与之合谋。司法公正的原则荡然无存。
   §§司法改革是政治改革的一部分
   司法独立是制约权力腐败的重要措施。中国官场的严重腐败,反证没有司法独立;不仅如此,司法机关本身也腐败了。⑶司法腐败是一个政权腐败的最深层。司法机关是惩治腐败的力量,惩治腐败的力量都已经腐败,这个政权就不可救药了。
   中国的司法改革叫喊了多年,鲜有成效。原因是没有把司法改革作为全盘政治制度改革的一部分。医治中国政治制度的弊病,历史已经提供了现成的药方,问题是中国的领导人拒绝采用。邓小平对美国总统卡特说:“中国如果照搬你们的多党竞选、三权鼎立那一套,肯定是动乱的局面。如果今天这部分人上街,明天那部分人上街,中国十亿人口,一年三百六十五天,天天都会有事,日子还能过吗?”⑷美国就是天天有人上街,日子照样过,政府并没有感到不稳定。为什么“那一套”在美国造成稳定的局面到了中国“肯定是动乱的局面”?原因是中国政府害怕人民表达愿望,以及随之而来的过度反应。

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