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郭罗基作品选编
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58行政权


   国家政权可以分解为立法权、行政权、司法权。准确地说,行使立法权、行政权、司法权的一切国家机关组成一个国家的政府。但由于行政权的突出作用,人们往往把行使行政权的行政机关叫做政府。行政机关在美国是总统帅领的机构,在英、法等国是内阁,在中国是国务院,在有的国家是部长会议。
   §§依法行使行政权
   行政权是管理社会公共事务的国家权力。
   行政权的行使必须依法从事。规范行政行为的法律是行政法。因为行政行为十分广泛、复杂,不可能将全部行政行为的规范象民法、刑法那样,制定为一部详尽的法律,行政法是许多法律的综合。它所规定的包括:行政机关的组织、职权和责任;行政机关不同组织的相互关系;中央和地方的行政机关的相互关系;行政机关与公民和非政府组织的相互关系;行政机关制定和执行政策的程序;行政机关的官员以及公务员的利权和义务;等等。归纳起来,行政法所要解决的问题是:如何配置行政权力、如何保证行政权力的正当行使、如何保障行政权力相对人(行政行为指向的公民、法人和非政府组织)的利权。总的说来,行政法是保障行政权和控制行政权的法律。
   行政权的行使十分宽泛而主动,不象司法权采取“不告不理”的被动式行使。行政权主动干预社会生活时,带有强制性,作出强制性的决定,又有很大的自由裁量权。例如,正常的收费可以变成“乱收费”,正当的罚款可以变成“滥罚款”。在国家权力中,由于行政权的特点,与立法权、司法权相较,尤其需要监督。
   如果行政机关不能依法从事,怎么办?有官僚的地方,不可避免地产生官僚主义。任何国家,产生官僚主义并不奇怪,如何对付官僚主义才显示出巨大的差别。在民主国家,人们的观念上,首先承认权力是会被滥用的,官员是会腐败的,然后设计种种措施来防止和制约。在中国,当政的人们认为政府是代表人民的根本利益的,官员是全心全意为人民服务的,都能自觉做好事,因此就不需要什么监督了。政府官员发生了大面积、大规模的贪污腐败,领导人的智慧只能想到抓大案、要案,还是没有着眼、着手制度的改革。产生了腐败再去“反腐败”,只能是治标;改革制度,抑制腐败的产生,才是治本。
   行政机关能自动遵守宪法、行政法,固然很好。但在制度设计上,必须从不遵守的假定出发,以法律监督作为保证。现代国家对行政机关的法律监督,大体上有三种形式。
   §§监督行政权的三种形式
   一,普通法院监督制度
   普通法院行使对行政机关的司法审查权。法官适用普通法的诉讼程序审查行政机关的行为是否合法;具有相应的管辖权的法院可以宣布违法的行政命令或决定为无效,还可以确定行政机关在行使职权时对他人所造成的损失负有赔偿的责任。这种制度起源于英国,在美国得到发展。
   美国的开国元勋们,根据孟德斯鸠的三权分立的理论建立了分权的政府,而且还设计了三种分立的权力之间的相互制约。法院对行政机关的司法审查,就是一种巧妙的制约。美国法学家认为:“对于法律至上来说,再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更为重要的了。”⑴在美国,政治上的难题和危机,最后往往归结为司法问题。2000年总统选举,共和党的布什和民主党的高尔的得票十分接近。由于在计票程序上发生争执,拖延了30多天没有宣布结果。最后,最高法院作出有利于布什的决定。高尔发表演说表示:“我毫不含糊地表明:虽然我极不同意法院的决定,我仍然愿意接受。”最高法院只有九位大法官,并无一兵一卒,但它的决定行政机关必须服从,因为它代表宪法的权威。这是司法权对行政权的制约。
   二,行政法院监督制度
   法国人对于权力分立的理论具有不同的解释。他们认为,如果允许法院审查某一行政行为是否合法,就如同允许行政机关可以审查法院的判决一样,是不符合权力分立原则的。既然对下级法院的上诉案件由上级法院受理,那么对下级行政机关的申诉案件也应由上级行政机关受理。他们在行政机关内部设立了行政法院,全国有22个法庭,巴黎还有一个特别法庭,受理对行政机关的控告。行政法院是解决行政方面争议的最高权威。如果行政法庭和普通法庭对同一个案件在管辖权方面发生争议,则提交争议法庭。这是为此目的而特设的法庭。有些法学家认为,行政法庭是行政机关内部的机构,两者有共同利益,因此担心行政法庭作出的判决会为行政机关护短。事实并非如此。法国的行政法庭被认为是一种独立的法庭,向法国公民提供了反对官僚主义的有效武器。由于受法国的影响,意大利、希腊、比利时、西班牙等国也都采用行政法院制。这是行政权自身内部的制约。
   三,议会督察官制度
   瑞典的最高立法机关任命了一批议会督察官,受权对中央和地方的行政机关进行监督。议会督察官可以作为检察官行使职权,也可以作为接待员受理蒙冤公民的控告,还可以作为视察员对监狱、拘留所等是否执行法律进行调查。议会督察官具有独立性,他们是法律的捍卫者,但并无多大的实权。他们的作用是:督促行政机关依法办事;揭露行政机关的弊政;把拒绝纠正错误的行政行为公诸于众;向国会报告行政机关的过失;提出修改或制定法律的建议;支持受害人提起诉讼或要求赔偿;等等。这一制度也是行之有效的,在斯堪的纳维亚其他国家和芬兰、新西兰等国被广泛采用。这是立法权对行政权的制约。
   §§前苏联的检查官制度
   前苏联采用检察官制度,由检察官对行政管理的合法性进行监督。十月革命后,列宁痛感“苏维埃官僚”的专横,设立工农检察院,选拔工农中的优秀分子组成,对政府进行监督。后来演变为苏联总检察长以及由他任命的各级检察官,而且也不是来自工农了。检察官作为公诉人的身分是不变的,但检察官制度的职能常有变动,有时它主要是对付拒绝执行党和政府政策的公民,而不是处理行政机关的违法案件。更为不幸的是检察官不能监督高高在上的指挥行政机关的党组织。苏联的瓦解,证明这一制度连同全部政治制度都是不成功的。
   §§中国社会一切都纳入行政系统
   中国的历史传统是行政权特别强大,吞食了立法权和司法权。从古代直到辛亥革命前的中央政府只有礼、户、吏、兵、刑、工六个部,是行政机关,又兼管立法和司法。由于现代社会的分工多样化,中央政府只有六个部是不行了,立法、司法也与行政有所分化。但中国出现了比行政吞食立法和司法更为严重的问题,那就是国家吞食了社会。
   中国所实行的计划经济,不是在经济发达的基础上造计划,而是在经济不发达、无法造计划的地方,以行政手段下达计划,实际上是用权力强制运行的指令经济。由于政府垄断了经济,掌控了命脉,也就操纵了社会。公民个人从属于单位(工厂、企业、学校、团体),单位从属于行政部门。一切都被纳入行政系统。工厂企业都有军政级别,或是县团级,或是地师级,或是省军级。连遁入空门的和尚都不能超然出世,有的当上了“科级和尚”,有的当上了“处级和尚”,还有部级的大和尚。国家吞食了社会,扼杀了社会自动调节的功能。社会生活的一切方面都是公共领域,没有私人领域也就没有个人自由。这是古今中外绝无而20世纪的中国仅有的制度。在这种制度中,行政权不受其他权力的制约,也不受人民的制约。能够制约行政权的是党权,而党权更无法制约。以党的名义出现的长官意志,取代了人民意志。所以,从反右派、大跃进到“文化大革命”,演出了长达几十年的荒诞历史连续剧,人民无可奈其何。
   改革开放以来,个体工商户、民办企业、私营企业、三资企业、外资企业的出现,冲击了计划经济。市场经济赋予个人自由,社会正在逐渐恢复被国家吞食了的调节功能。但是,在经济体制改革的同时,并没有进行相应的政治体制改革。中国依旧保留了世界上最落后的政治制度。与世界各国相比,中国非但没有有效的行政权监督制度,而且还在反对三权分立,从根本上否定权力之间相互制约的必要性。
   §§中国对行政权如何监督?
   公民监督行政权的法律是行政诉讼法。刑事诉讼法是官告民的法律,民事诉讼法是民告民的法律,而行政诉讼法是民告官的法律。
   中国有《行政诉讼法》,公民可以起诉行政机关。但该法限定起诉只能针对“具体行政行为”,“受案范围”规定的八条都是鸡毛蒜皮,诸如:拘留、罚款、吊销执照、责令停业、没收财物、查封财产、申请许可证、发放抚恤金等。这些“具体行政行为”所涉及的行政机关至多是县市的公安局、税务局、工商局、民政局,省级以上的行政机关就没有这些“具体行政行为”了。《行政诉讼法》还规定:对“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的起诉,人民法院不予受理。因为这是与“具体行政行为”不同的“抽象行政行为”。如果“具有普遍约束力的决定、命令”构成普遍侵犯公民的利权,怎么办?法律如何监督作出“具有普遍约束力的决定、命令”的行政机关?例如,市公安局根据国务院关于劳动教养的决定判处某人劳动教养三年。某人如果不服,只能起诉市公安局的“具体行政行为”,提请法院在劳动教养三年还是一年、二年之间斟酌;而不能从根本上不服劳动教养而起诉国务院的“抽象行政行为”违反了宪法,即使起诉,法院也不予受理。
   其实,“具体行政行为”和“抽象行政行为”的划分是相对的,任何行政机关既可以采取“具体行政行为”,也可以采取“抽象行政行为”。例如,1989年5月,以李鹏为总理的国务院作出在北京部分地区实施戒严的决定,相对于制定法规、发布指示等等就是一种具体行政行为。按《行政诉讼法》的规定,似乎采取“具体行政行为”都是下层行政机关的事,而上层行政机关只有“抽象行政行为”。上述关于戒严的决定就不在《行政诉讼法》的“受案范围”之内。“抽象行政行为”不受追究,因而《行政诉讼法》可以保护省级以上的行政机关合法地逃避监督。最需要监督的却正是那些有权作出“具有普遍约束力的决定、命令”的行政机关。
   《行政诉讼法》的执行比法律规定本身的弊病更大。某些行政机关作为被告,竟然拒绝出庭应诉。⑵为了避免司法机关与行政机关之间的紧张,法院往往以“协调”的方式来审理行政诉讼。《行政诉讼法》第五十条明明规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”“调解”改称“协调”,不管用了什么名称,总之是法外之法。“协调”的结果是动员原告“撤诉”;“撤诉”成了法院审理行政诉讼结案的主要方式。四川省各级法院行政诉讼的撤诉率都在45%左右,有的地方高达83.33%。⑶所谓撤诉,就是牺牲原告的合法权益,偏袒被告的违法行为。

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