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郭罗基作品选编
·我怎样起诉中国共产党?
·宪法权威的源泉(一):政治民主化是宪法的前提
·宪法权威的源泉(二):宪法是否有权威取决于权利和权力的关系
·宪法权威的源泉(三):中国如何树立宪法的权威?
·中国的人权和法制
·论“收容审查”的违宪性
·实行无罪推定原则
·“严 打”是破坏法制的
·《共产党违法案纪实》封面
·《共产党违法案纪实》序言
·《共产党违法案纪实》目录
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(一)
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(二)
·《共产党违法案纪实》诉讼纪实(三)
·《共产党违法案纪实》我对“六 四”事件的保留意见
·《共产党违法案纪实》我对核心人物邓小平的批评
·《共产党违法案纪实》我对重大政治问题的三点看法
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·《共产党违法案纪实》对国家教委主任李铁映、南京大学校长曲钦岳、哲学系主任林德宏的起诉书
·《共产党违法案纪实》对中国共产党南京大学委员会的起诉书
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·《共产党违法案纪实》公民上书(一)
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·《共产党违法案纪实》公民上书(五)
·《共产党违法案纪实》结语:废弃“以暴易暴”,开创“以法易法”
·把共产党放到被告席上----亚 衣:访哈佛大学法学院高级研究员郭罗基
·“权利”应是“利权”
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·法律和所有权、所有制
·国家权力的集权和分权
·公正立法是法治的前提
·行政权必须受监督
·没有司法独立就没有法治
·无效的诉讼 有益的开拓
·多起诉,少起义──对郭罗基先生的专访
·以“非法组织”的罪名抓人才是非法的
·不是反对立法,而是反对立恶法
·追究江泽民的危害国家安全罪
·中国的现代化需要新启蒙——“五四”以来70年的启示
·邓小平和反右派——兼为章伯钧、罗隆基翻案
·北京大学的传统需要更新
2004
·突破僵化的斯大林哲学体系的艰难历程——纪念冯定逝世20周年*
·梦里依稀慈母泪
《论“依法治国”》
·《论“依法治国”》封面
·出版说明
·目录
第一章 “依法治国”与宪政
·01“依法治国”是什么样的法治?
·02实行法治必须树立宪法的权威
·03宪法是否有权威首先在于如何立宪
·04宪法是否有权威还在于如何修宪
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56国家权力的集权和分权

国家权力是支配人、统治人的力量。权力的形式可区分为集权和分权;集权形式的内容是专制的统治力量,分权形式的内容是民主的统治力量。
   最初的国家是凌驾于社会之上的笼统的权力。随着历史的发展,笼统的权力必然发生分化。由于社会分工从简单到复杂,管理社会的权力必须作出相应的分工,权力的结构同样经历了从简单到复杂的演变。人们对权力的认识也从模糊到精确,逐渐形成分权的理论。
   进入近代以后,人们终于发现,从专制制度转变为民主制度,不能原封不动地继承权力,而是必须将集权的权力改造为分权的权力。权力的分立是立宪政体的主要特征。法国的《人权和公民权宣言》指出:“凡利权无切实保障、分权未确立的社会,就没有宪法。”这已经成为近代政治学的公理。没有这两个方面就没有宪法,即使有了宪法也没有宪政。

   §§分权的原则性和灵活性
   分权是个原则,至于权力如何分立,各国的实践并不完全相同。从希腊、罗马时代起,人们在研究政治理论时就探讨权力的分化。亚里斯多德提出,国家职能应分为议事职能、行政职能、审判职能。⑴这是一种天才的观察,但并没有成为分权的政治实践。直到17世纪,英国的洛克在《政府论》中又提出立法权、执行权、对外权的区分。他认为,立法权是国家的最高权力,属于国会;执行权和对外权是辅助立法权的,而执行权和对外权必须由同一批人来掌握,属于君主。⑵他的主张实际上是三权两分。19世纪下半叶,实行议会内阁制的英国,权力结构的实践秘密是“行政权和立法权的紧密结合”,司法权是独立的,也是三权两分。当然在立法权和行政权的结合中,议会和内阁之间也有所制衡。
   典型的三权分立的理论是18世纪法国的孟德斯鸠提出的。他把权力区分为立法、行政(执行)、司法(审判)三种,主张把三种权力交给不同的机关。他认为,如果立法权和行政权结合,制定残暴法律的人就可以残暴地执行之。如果审判权和立法权结合,法官成了立法者,根据自己制定的法律进行审判,一定是恣意妄为。如果行政权和审判权结合,执行者又是法官,执行成了下达判决,必然专横。一个人同时握有三种权力,“虽然没有专制君主的外观,但人们却时时感到君主制的存在。”⑶孟德斯鸠是不赞成议会内阁制的。
   坚定地实践孟德斯鸠理论的不是法国人,而是美国人。美国宪法诞生前的州宪法已经贯彻了孟德斯鸠的理论。例如由乔治.梅逊起草的《弗吉尼亚利权法案》第五条指出:“州的立法权和行政权应与司法权分立,并应有明确界限”。⑷美国宪法设计了完备的三权分立,立法权给予议会,行政权给予总统,司法权给予法院。美国人的实践和理论超过孟德斯鸠的地方,是在分立的三权之间再加上相互制衡。美国的经验为许多现代国家所仿效,多数民主国家都实行三权分立。
   法国波旁王朝复辟时期的孔斯坦拥护君主立宪,主张五权分立:君权、行政权、经常代表权(上院)、公共意见权(下院)、审判权。他只是将立法权又分成两半,加上一个君权。孙中山也主张五权分立,他在采纳西方的三权分立的立法权、行政权、司法权之外,又加上中国传统的监察权和考试权。中华民国宪法体现了五权分立,故称五权宪法。
   孟德斯鸠对权力的认识十分深刻,三权分立论具有普遍意义。他认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”三权分立为每一种权力设置了界限。不仅如此,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”⑸这是“以毒攻毒”。孟德斯鸠的局限是没有看到对权力的根本性制约来自人民,更为重要的是以利权制约权力。但对于一个集权的权力来说,人民是无法制约的,只有权力的分立才便于人民制约。所以对权力的制约必须具备两个层次:首先是以权力制约权力;根本是以利权制约权力。
   §§中央和地方的分权
   分权的另一层含义是中央和地方之间的权力划分。一切权力归于中央政府,地方政府不过是中央政府的派出机构,地方听命于中央,这是中央集权。以宪法和法律规定中央和地方各自的权力范围,互不侵占,这是中央和地方的分权。联邦制是中央和地方分权的一种形式。美国的民主,以两种分权为条件:联邦制实行中央和地方的分权;无论是联邦政府或州政府都实行三权分立。《独立宣言》的起草人杰弗逊说:“我不主张把各州的全部权力交给全国政府,又把全国政府的权力交给行政部门。”⑹美国人很幸运,他们没有历史包袱,没有传统压力。美国的开国元勋们不少人是政治理论家,他们充分吸收了当时欧洲的先进理论。美国的独立虽然是枪杆子打出来的,美国的政治制度却是有意识地避免集权制、建立分权制的精心设计,用了枪杆子,不是“枪杆子里面出政权”。而且是先制定宪法,根据宪法建立政府。其他国家是先有政府,由政府来制定宪法。
   分权的目的是为了制约,制约的目的是为了平衡。美国的三权分立的平衡和州与联邦的平衡,又引出其他的一系列平衡,如参议院和众议院的平衡、小州和大州的平衡、少数和多数的平衡、精英和大众的平衡、民众和政府的平衡、利权和权力的平衡,等等。在这种网络形的制衡机制下,不可能出现绝对优势和绝对权力,只能实行民主的共和。
   分权的实质不是制造对立,而是由制约和平衡达成和谐。
   §§中国的体制是中央高度集权
   邓小平一度清醒地看到,中国的国家权力是“中央高度集权”的体制。他还说,这种体制产生的弊端,“多少都带有封建主义的色彩”。⑺但这位总设计师设计的改革丝毫没有触动被他指陈种种弊端的“中央高度集权”的体制,相反,他还利用这种体制,调动军队,镇压人民。邓小平自以为总结了斯大林和毛泽东的教训,他的作为具有明知故犯的性质。邓小平讲过:“斯大林严重破坏社会主义法制,毛泽东同志就说过,这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点,但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因,仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”⑻邓小平在批评斯大林、毛泽东,殊不知更无情地揭露了自己。斯大林破坏社会主义法制,毛泽东认识到了,但他发动和领导的“文化大革命”比斯大林的问题严重得多。毛泽东的教训,邓小平认识到了,但他制造的“六四”流血事件又比毛泽东的问题严重得多。邓小平指点斯大林、毛泽东的错误和教训,又集其专横残暴之大成。他已经看到“制度问题”,又利用这种制度恣意妄为,更其不可原谅。
   中国的集权体制是有历史渊源的。公元前221年,秦王朝建立了专制主义的中央集权。初创的专制主义中央集权是当时世界上最先进的制度,否则在生产力水平低下的条件下办不成大事。这一制度延续了两千多年,就成为社会发展的阻碍了。地方对中央只能绝对服从。无论中央还是地方,权力不可分割,立法权、行政权、司法权合而为一。即使一个“七品芝麻官”,出一张告示就是法律,除了治理地方,还要断案,民事、刑事诉讼全都管。因为权力是一元化的,才能层层集权,最后集中到中央。传统的中央集权,再加上从苏联引进的共产党一党专权,就是现在中国的“中央高度集权”。共产党的中央集权远胜于秦始皇的中央集权,因为它是以计划经济为基础的。计划经济便于国家集中社会上的一切资源和资金,操纵全国的生产和分配。集权再加上集资,看起来就无所不能了,东南西北中,工农商学兵,吃喝拉撒睡,没有一样不管。一元化的中央集权,发展到全能主义,就是极权主义(totalitarianism)。苏联和中国的极权主义将权力的功能发挥到极致,也将权力的弊病推向了绝顶。
   中国自改革开放以来,计划经济向着市场经济转型。经济的自由化冲击了政治体制的僵化。邓小平开的药方只是“权力不宜过分集中”、“反对个人过分集权”、“问题都在于‘过分’”。⑼邓小平不反对集权,只反对“过分”。什么叫“过分”?概念的灵活性很大。毛泽东的集权,错在“过分”。作为中国共产党“第二代领导的核心”,邓小平实行集权就并不“过分”了。既要集权,又不“过分”,表现为“放权”。“放权”不是分权,但地方要求中央“放权”反映了分权的客观要求。“放权”是“中央高度集权”体制内部的调整,权都在中央政府手里,放下去的权也可以收上来。不改变“中央高度集权”体制,又要为了迁就经济发展而“放权”,总是左右为难,因此,出现“一统就死,一放就乱,一乱就收”的反复动荡。
   §§“分权不合国情论”抵制现代化潮流
   如果说在中央和地方之间的集权还可以有所松动的话,一元化的集权却决不让步,从邓小平到江泽民一概如此。江泽民最近还说:“西方的那一套多党轮流执政和三权鼎立,我们决不能照搬。”“在这个重大政治原则问题上,无论是中国共产党的同志还是民主党派的同志,思想上必须十分明确,十分坚定,丝毫不能含糊。”⑽口气是斩钉截铁,论证却软弱无力;根本就没有讲出什么理由来。邓小平倒是讲过一条理由,他认为美国的三权分立是三个政府,不适合中国的国情。邓小平对三权分立的批评,表明他对国际政治的常识极为贫乏。三权分立不适合中国的国情倒是确实的。中国的国情是一个政府,什么都管。中国的一个县长,除了外交,管的方面比美国的总统还要宽。
   “中央高度集权”的体制适合两千多年来的中国国情,但不适合世界的潮流,不适合现代化的要求。慈禧太后时代,不是连铁路都“不合国情”因而下令拆除了吗?终于,中国的国情适合于铁路了。宪法也是舶来品,为什么不说宪法不适合国情?邓小平虽到过法国,大概从来没有听说过《人权和公民权宣言》早在二百多年前就已经指出,没有分权就没有宪法。中国有了宪法,没有分权。宪法倒是适合中国的国情了,但没有分权的宪法等于没有宪法。实行分权制衡正是要改变中国的国情,以国情抵制分权,这是把无理顽抗当作充足理由了。历史必将证明,邓小平的“分权不合国情论”就象慈禧太后阻挡火车的奔驰一样,只能给后人留下一个笑柄。
   §§权力金字塔的塔尖只能站一个人
   权力的分化是历史发展的必然趋势。中国的政治体制实际上也表明权力分化的迹象,立法权在全国人民代表大会,行政权在国务院,司法权在最高法院。那么,为什么江泽民非要反对三权分立不可呢?反对三权分立是“十分明确,十分坚定”地维护三权之上的一权——一党专权。政府是行政集权,行政集权之上还有共产党集权。从前苏联的口号是“一切权力归苏维埃”,苏维埃之上是共产党。所以象苏联、中国、朝鲜、古巴等这样的党—国极权体制,都是两个系统的双料集权:社会的公共权力集中于政府,政府权力集中于共产党。共产党的权力又集中于党中央,最后,党中央的权力集中于作为“伟大领袖”、“核心人物”的个人。这种高耸的权力金字塔,塔尖只能站一个人,谁被推上了塔尖,就成为政治强人。这种权力结构也需要政治强人,否则运转不灵。

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