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包遵信评潘岳政改报告:中国宪政脉络之梳理

《潘岳报告》的“五个决不”,无疑可归结为中国“决不能”搞宪政民主,这也是老生常谈了,官方教科书上的两个理由,一是从戊戌变法到辛亥革命都失败了,因此宪政民主在中国根本走不通;二是宪政民主是西方资本主义的政治模式,也就是“西化”。

     历史事实却是,宪政民主在中国始终遭遇三大障碍:专制势力过于强大、军人干政、“以党治国”“一党专政”。康梁变法遭遇的就是第一种障碍,虽已是一百多年前的事,但许多情景离我们又没有那么遥远,总感到历史的幽灵依然在我们生活中游荡。当年康梁提出“立宪法,设议院”,被当权的顽固派视为“叛逆”,又抓又杀;今天在中国大陆要求变革、宪政民主,同样会被执政集团视为“叛逆”,不过罪名换了个花样,轻则“资产阶级自由化”,重则“颠覆政府罪”,照样抓你判你,时代虽逝,统治者本性却没有变。

     满清统治者虽镇压了变法维新,自己却成为变法维新遗嘱的执行人,晚清新政的规模和实际成就远远超出百日维新,但他们把“新政”局限在对皇室集团特权“果无妨害”的范围内,激化了社会矛盾和民族矛盾,最终导致皇权的崩解,新政也随之流产。

     武昌起义结束了两千多年的专制君权,第一次树起共和的旗帜,但孙中山敌不过强人袁世凯;又则,若说袁世凯标榜由约法之治到宪法之治,还给宪政留下一线生机的话,那么随着袁的倒台,继袁而起的军阀政权走马灯式地登台,权力运作完全操纵在武夫悍将的手中,宪政只能是知识精英笔下的理想了。

     不过,北洋时期也不是一片黑暗,宪政民主并没有一败涂地。国会和责任内阁为主要架构的宪政制度设施,虽然总是病病歪歪,终究没有完全咽气;结社、集会和言论自由,都还有相当的空间,思想文化也有充足的发展,民主与自由的观念从学者的书斋理论,逐渐成为城市普通民众的知识,宪政民主则一直是自由知识分子批判军阀统治的理论武器。正是这样特定历史条件,才会有“五四”新文化运动。

     “五四”对宪政民主的贡献主要是思想史方面的。“民主与科学”成为中国思想启蒙的两面大旗,直到今天依然是我们争取宪政民主的坐标。陈独秀《吾人最后之觉悟》一文指出,“辛亥以来种种社会弊端,其罪不在民主共和,而是民族没有觉悟,国人没能树立起独立自由的人格:所谓立宪政体,所谓国民政治,果能实现与否,纯然以多数国民能否对于政治,自觉其居于主人的主动的地位为唯一根本之条件。自居于主人的主动的地位,则应自进而建设政府,自立法度而自服从之,自定权利而自尊重之。……盖共和立宪制,以独立、平等、自由为原则。”(《陈独秀文章选编》上,107~108页)这番论述表明,“五四”启蒙大师们不仅仅希望通过张扬民主以创建一个文明团结的民族国家,而且期盼给予每一个人都能全面自由发展的新型社会。“五四”启蒙思想对个人价值的崇尚,对自由的热爱,对传统伦理的批判,对新伦理的确立,都曾有过不懈的努力,对中国宪政文化的理论建设有着辉煌的贡献。

     然而,诚如钱端升曾说过的:“五四”民主启蒙的最大缺失是没有将理念落实到制度层面(大意如此)。当年胡适等人提出的“好政府”主张,就是幻想在不触动军阀当道的条件下,由一帮“好人”参加政府,以渐进的方式达到民主政治,这种“落实”自然不成,但我们应当承认它是当时自由主义知识分子的一种努力。

     由“好人政府”的失败,走向打倒军阀的北伐战争,似乎也是一种历史逻辑,但“北伐”只是孙中山《建国大纲》中所设想的军政、训政和宪政三步骤中的“军政”,是以武力扫除一切宪政的障碍,官方教科书却总是把北伐战争套上“大革命”的缰索,朝“工农运动”上硬扭,就是不提它是孙中山为中国宪政化设定的第一步。

   ⊙ 国民参政会对国民党“一党专政”的挑战

     第一步既然已经迈出,第二步自然为期不远了。一九二八年,张学良宣布东北易帜,全国初步统一,国民党政府就宣布“军政”结束,开始了“训政”时期。孙中山所设想的“训政”,是建立地方自治,可是国民党公布的《训政纲领》,重点成了“党治”:行政、立法、司法、考试、监察这五项治权,统统由国民党授予国民政府;国民党的全国代表大会,代行国民大会的职权;在它闭会期间,由国民党中央执行委员会行使政权。国民党成了包揽一切的全能党,或用国民党元老胡汉民的话,是“训政保姆”,“训政”成了“以党治国”、“一党专政”。宪政的要谛是“民治”,“以党治国”的主体则是党,它们是根本不相容的。对国民党在大陆执政二十二年的“一党专政”,批判就从来没有停止过,它就是一部中国现代宪政史。

     尽管国民党有“训政保姆”的理论,甚至还有法律条文,也无法说明“以党治国”“一党专政”权力基础的合法性来源,这是它不断遭到批判与挑战的重要原因。更重要的是,国民党虽然以“训政”为名推行“一党专政”,但它从来没有否定过宪政,始终承认宪政是自己的政治目标,“训政”只不过是为达到宪政的一种过渡政治。这也是宪政民主运动能够连绵不断、波澜迭起的一个不可忽视的条件。正因为如此,当时的论辩,焦点不是要不要宪政,而是何时宪政,怎么宪政。由此我们也就不难理解,当时争取宪政民主的,不仅有在野党或学界名流,也有国民党大老,如三十年代初期孙科与汪精卫、于右任的论争,孙科是“太子派”首领,时任立法院长,还在一九三一年十月,他就提出了“速开党禁,实行民治”的主张,次年四月,他又在上海各报发表了《目前抗日救国纲领》一文,提出尽快实施宪政的主张,却遭到汪精卫、于右任的公开反对,他们一个是行政院长,一个是监察院长,孙科却并不退缩,公开点名进行驳斥。这场争论的意义,不仅引发了一场关于宪政与训政的全社会的大辩论,也使宪政主张在国民党内部升温,推动了国民党的宪政步伐。就在这年十二月,国民党召开四届三中全会,决议立法院立即起草宪法,并组成由孙科任委员长的宪法起草委员会。这个委员会的最终成果,就是后来出台的“五五宪草”。

     国民参政会是抗战时期宪政运动的主要阵地,它早在国民党四届三中全会就决议建立,因为别的缘故一直拖到一九三八年三月,国民党临时全国代表大会上才又通过决议,国民参政会才正式设立。出席这个会议的除国民党,还有在野的各党派、各民族、各地区及海外华侨的代表,从一九三八年七月到一九四七年五月,它总共召开了四届十三次会议,在当时政治生活尤其是推进宪政民主中,发挥了十分重要的作用。实行民主,励行宪政,可以说是历届会议的中心议题,一届一次会议就通过了“切实保障人民权利案”,一届三次会议通过了“确立民主法治制度以奠定建国基础案”,一届四次会议上,张君劢、章伯钧等人提出《请结束党治,立施宪政,以安定人心,发扬民力而利抗战案》,它和其他几个提案经过两天一夜的激烈辩论,最后通过了《召集国民大会,实行宪政》的决议案,并由议长指定参政员若干人,组成“国民参政会宪政期成会”,期成会经过多次研讨,形成《五五宪草宪政期成会修正案》,这个“修正案”在一届五次会议作了介绍,同时,立法院院长孙科也作了《宪法草案起草经过》的报告。

     一九四三年九月,国民党召开五届十一中全会,认为抗战即将结束,决议战后立即召集国民大会,制定宪法,实施宪政。几天以后,国民参政会举行三届二次会议,决议建立“宪政实施协进会”,隶属国防最高委员会。由于协进会的推动,在全民展开了对“五五宪草”的大讨论,最后由协进会写成《五五宪草意见整理经过及研讨报告》。国民参政会对宪政民主运动的推动,不仅体现在它内部的讨论,更重要的还是它总把会内讨论的问题推向社会,引起全社会的关注,从而形成民众广泛参与的民主运动。抗战时期两次宪政民主运动,就是以参政会的讨论为滥觞,许多参政员直接参与了的。参政会十年的历史说明,它是国民党统治时期“各党派政治上合作的一种形式,成了在野党监督批评执政党的一个机构”(徐矛《中华民国政治制度史》第298页),它的成在与活动,对冲击国民党“一党专政”,推动实施宪政,发挥了不可抹煞的作用。

     有的论者认为,国民参政会为国民党所操控,对宪政民主没有作用,即或有也只能归功于参与其会的中共和民盟,与国民党统治集团是不沾边的。诚然,中共与民盟在参政会中很多时候是主力,但不能否认其他成员的作用,中共与民盟代表所占比例极小,加上其他第三党等总共也只有十分之一多一点,把这十分之一成员的作用夸大,掩盖甚或否认整个团体的作用,是难于服人的;否认参政会组织者与领导者国民党的作用也不公正,应当说它虽不那么积极主动,但还是顺应潮流,为宪政的实施尽了一份力的。我以为,对参政会的评估,也应该用来审视后来的政治协商会议的成就和影响,或许会得出跟官方教科书不同的结论,一个最大的不同,就是政协会议的精神和原则并没有完全丧失,宪政民主仍在行进之中。

     抗战胜利以后,全国上下都盼着和平与团结,自由与民主,国际上以美苏为代表的两大阵营,也都明确表示不希望中国内战,可是偏偏内战打起来了,终于葬送了中国宪政化的前景。一九四六年十一月,国民大会召开,它按预期目的通过了《中华民国宪法》,并制定了《宪法实施之准备程序》。一九四七年一月,宪法公布。四月,国民党正式宣布:“结束一党政府,成立多党政府”。一九四八年三月,第一届国民大会即行宪国大召开;五月,当选总统、副总统正式就任,标志着“训政”的国民政府结束,行宪的国民政府成立。很快,由于国民党兵败大陆,“行宪”只能算是撤离大陆前的一缕哀鸣,唯一可以当作成果留给大陆国人的,则是那部宪法。

     中共拒绝参加国大,事后则对大会通过的宪法一棍子打死,说它是“反动的”、“分裂的”等等,除了强烈的政治偏见,找不出可以服人的理由。国民大会期间,当时作为美国总统特使的马歇尔还留在南京,他在临行前发表的《离华声明》中说:“事实上,国民大会已经通过了一部在主要方面与去年一月由各派参加的政治协商会议所制定的原则相一致的民主宪法。”(转引自徐矛《中华民国政治制度史》第353页)著名学者肖公权当时也说:这部宪法“已含有充足之民主精神与实质。吾人果能充分实施,则中国必可列于世界民主国家之林而无逊色。”(《中华民国宪法述评》,转引自余英时《文化评论与中国情怀》第283页)时下大陆有的学者也冲破教科书的禁令说“如果国民党是一个对民族负责的政党,沿着这部宪法走下去,中国可能成为实行资产阶级民主制度的共和国。”(徐矛,同上书)这个论断大体还是公正的,值得商椎的是,把四六年宪法未能施行的责任归咎于国民党,恐怕有失公允,当时内战正在激烈进行,国民党最后失败了,即使它对民族负责,也无法实施宪政了,需要我们深思的反而是,军事上胜利了的一方,为什么没有施行宪政?

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