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霍莉·斯内普等 : 新法之下的中国NGO ( 杨子立 述介)

2016年九月,中国颁布了一项管理慈善的法律,很大程度上改变了中国慈善机构的生存方式。接着从2017年初开始,中国又开始实施管理境外NGO的新法。这些法律对于NGO和慈善机构的生存和发展会有何影响?对于中国蓬勃发展的公民社会会带来哪些变化?对未来公民社会的成长会产生什么后果?2017年九月26日,著名的中国问题研究网站、美国亚洲协会美中关系中心创办的“中参馆”(Chinafile)网,邀请了5位专家就此问题进行了网络讨论。
   
   霍莉·斯内普(Holly Snape):供职于中共中央编译局中央政府文档中心的霍莉·斯内普认为,对这两部法律的态度分裂为谨慎的乐观和严重的不安。国内观察家重点关注慈善法,似乎属于乐观派。两派都有各自的理由,不过从一个普通人的角度看,如果这两部法律既不是创新性突破,也不是对公民社会的死亡宣告,那会如何呢?或者说,也许它们仅仅是中国法制沿着既定轨道继续运行的结果呢?
   
   如果考虑到中共为使中国现代化而做出的宏伟计划的大背景,对理解这个问题会有帮助。这个计划依赖于“依法治国”和“以德治国”的结合,落实在完善法律体系并推广“中国价值”以及社会主义核心价值观。无论在中国还是世界各地,基金会推广的价值和理念能够引导并塑造人们的行为模式。中共要实现其计划,就需要在国内和国际上寻找基金会的支持。

   
   霍莉·斯内普提醒人们注意,贯彻执行才是最主要的部分。许多年来,管理社会组织的旧规则制度仅仅是偶尔执行或有选择地执行。无论新法的目的是怎样,这一点都不会一夜改变。
   
   看看慈善法执行一年之后效果怎样。到2017年的9月8日,慈善机构的数量增长到了2237家,绝大部分(1912家)都是基金会。不过中国有6203家基金会。这些新注册的慈善组织中,只有529家被授权可以公开募集资金。大部分还是旧制度下已经可以公开募集资金的基金会。
   
   《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》在执行了8个月之后,已经有156家境外NGO注册了一个或多个代表处。清华大学NGO研究中心的一项研究估计,在该法实施之前,有大约1万家境外NGO在大陆活动。根据新法进行注册的机构,许多都是之前已经在民政部注册过的基金会。其他的则是贸易协会以及商贸机构。
   
   这两个法律对于个人基金会的目标和运作不太可能产生重大影响。不过中国想要更有效操控他们的运作需要采取新的策略和方法来和利益相关方进行谈判。这两部法律将会在非营利部门创造出竞争性市场。这意味着基金会总体上要把更多精力用于项目设计以及吸引更多的公共关注上。
   
   霍莉·斯内普说,我们能够看到越来越有竞争性的市场本来应有的样子。腾讯的9.9公益日活动从2015年开始,在每年的九月7-9日举行,使得目前不允许筹资的小型组织可以参与到市场中来。这些小型组织通过加入有筹资资格的基金会并提出自己的项目或基金用途,它们可以有三天时间来竞争公共捐款。这些早期实验表明,当法律在改变大环境的同时,基金会和其他社会组织也在影响市场规则的形成。
   安东尼·赛奇(Anthony Saich):安东尼·赛奇是哈佛大学肯尼迪学院民主治理和创新艾什(Ash)中心的主任以及国际关系教授。他认为,中共对公民组织作用的态度已经变得很明确。所呈现的图景
   是混杂的。一方面,有些团体在面对社会挑战时做的很出色,另一方面,新规则对什么是能够允许的,设置了清晰的边界。那些为弱势群体呼吁并提供社会支持的草根机构将会被区别对待;国内的基金会也会由于其国外的合作伙伴不同而给予不同对待。
   
   2016年九月开始实施的慈善法说明了情况如何。对于受到官方支持的领域,其渠道是畅通的。从积极的意义上说,该法对于准予的慈善行为给予了内容广泛的定义,并且对一长串公益组织开放了资金募集的渠道。关键是,被认为可靠的组织不再需要进行双重注册的过程,所谓双重注册是说,NGO首先要有一个出资人,然后还要到民政部门进行登记或者找单位挂靠。现在,它们可以跳过第一步,直接到民政部门去登记。最重要的是,公开募资是可以的,但要事先获得许可证。
   
   这个新架构会鼓励更多的社会捐款。安东尼·赛奇在和一些新的公益组织人员讨论时,他们谈到如何回报这个令他们变得很富裕的社会以及最有效的方法是什么。他们对于来自哪怕是不同社会的前慈善家也表现出很大兴趣,比如洛克菲勒,这些慈善家生前就留下了巨额遗产。对于新出现的技术型公益慈善家,比如微软的盖茨以及脸书的扎克伯格,他们也同样崇拜。
   
   赛奇认为机会并不是对所有人敞开。对于新的公益组织以及原有的社会组织来说,党的作用加强了,并且跟党和政府关系密切的机构因新规则而受益。慈善法有意对他们进行支持。对比之下,那些“边缘性组织”的倡导活动会受到监控并且未来募集资金不会更容易。因为不再需要出资机构,所以对于有良好记录以及人际关系的个人来说,会更容易注册基金会或者慈善信托基金。不过,由于需要官方许可,所以公共筹资行为会受到更严密的监控。相对来说,根据新的规定,国外的基金会会受到更严格的审查。对它们来说,双重注册仍然存在,并且不是到民政部注册而是到公安部注册。中共更信任富裕起来的中国公民,他们是中共能够控制的这个体制的产物。外国机构则难以受到信任,它们的真正目标是唤起怀疑精神。结果可能是中国的第三部门(志愿者以及社区组织)的兴起,而作为有生机的公民社会一部分的结社自由的空间则会受到压缩。
   
   贾西津:清华大学公共政策与管理学院副教授、慈善公益研究院副院长贾西津说,2016年通过慈善法以及境外NGO管理法之前,中国有三种类型的注册社会组织,其中之一是基金会。到2016年末,共有5559家基金会,包括1730家公募基金,3791家非公募基金会,29家海外基金会代表处,再加上9家境外事务基金会。跟中国的702000家社会组织比较起来,基金会的数量是很少的,但是基金会代表了中国最活跃、最透明、最有创造力的社会组织。
   
   在这两个法律通过之后,社会组织的基本分类就分为了两类:慈善组织和非慈善组织。而原来的社会组织三种类型的不同则变得不再重要。任何类型的社会组织只要注册为慈善组织就会获得特别的权利。所有慈善组织都有资格进行公共资金募集,而不管是不是基金会。从这个意义上说,基金会,尤其是公募基金会,丧失了其特别优势。
   
   到2017年九月5日,有2142家注册的慈善组织,其中有1854家基金会,主要都是慈善法通过之前就已经成立的公募基金会。这些慈善组织中有520家有公募资格。根据新的慈善法,大概有三分之一的公募基金会仍然有公募资格。在慈善法实施一年后,基金会仍然钟情于慈善事业:86%是慈善组织。这些慈善组织中的81%有资格进行公共募资。
   
   将来,公募基金会将会逐渐丧失其优势。公益事业日益需要私人财富的投入。私募基金会将仍然是善款的重要来源。可做的选择之一是慈善信托基金。因为修订后的规定允许在县级注册基金会,社区基金可能会成为另一个增长点。
   
   在慈善法实施之前,基金会的注册有个剧烈的增长,之后又开始下降。这表明对慈善法的前景的看法有很大不确定性。在慈善法实施一年后,要紧的是修订《基金会管理条例》来适应该法。
   
   安德烈斯·富尔达(Andreas Fulda):诺丁汉大学政治与国际关系学院的助理教授富尔达说,在2014年夏天,他在北京花了一个月时间来跟欧洲及中国的基金会代表进行深度采访。期间天气很好,大风吹走了臭名昭著的雾霾。但是政治气候则相反,境外基金会管理法草案为中国的公民社会带来一片乌云。令其惊异的是,基金会代表们愿意和他商谈公开采访记录的事。尽管更大的曝光度会带来一些风险,但是这些受访者在2015年春天还是同意“中国发展简讯”(China Development Brief, CDB)以及基于费城的公益咨询机构“日内瓦环球”用英文和中文在CDB的网站上全文刊登采访记录。
   
   他在中国进行了实地调查之后,随后在德国及英国公开阐述其研究中的先期发现时,他意识到许多人对于基金会,尤其是对中国的基金会,理解相当片面。人们要么认为基金会是高度政治化的组织,主要为国外的反政府行为筹资,要么就是中国的那种情况,在威权政府之下基金会只能开展非常保守的慈善活动。他最近在《英国协会的中国研究杂志》发表了一篇公开文章,解构了人们头脑中对基金会的成见,也就是要么是非政治化的,像中国那样顺从党国体制,要么是高度政治化的并因此是反政府的。在富尔达看来,这种成见在最好的情况下也会有误导作用,在最坏的情况下是一种荒谬的二元论。
   
   在研究中,富尔达获知,基金会有不同的价值取向、未来展望以及自身任务,并且有不同的如何改变世界的理论来决定它们采取的公益行为方式。富尔达认识到,基金会的领导人在如何给组织定位时,有很大不同。在其采访对象中,国内的中国远洋(Sino-Ocean)慈善基金会是唯一一家主要根据传统的慈善模式运营的组织。来自Robert Bosch Stiftung、壹基金、中国儿童援助基金会,以及Narada基金会的代表从管理的角度来理解公益行为。其他来自Misereor、中国扶贫基金会、SEE基金会、拯救儿童,以及Oxfam的代表则是主要从政治角度来理解公益行为。
   
   在整理采访记录时,富尔达震惊于这些基金会代表无论其国籍、种族或文化背景有何不同,在受访的思维模式上区别都很小。这就提醒人们注意,尽管外国的和国内的基金会在不同体制下接受管理,但是在报告的组织行为上,它们却有很大的类似之处。
   
   境外NGO管理法和慈善法将会给国内基金会的成长铺就道路,但代价是国外资助的基金会将被牺牲。富尔达的研究表明,在可预见的未来,两类公益团体将会并存:一类是致力于把管理方法引入中国公民社会的管理型公益组织,还有一类更有政治抱负,致力于在党国体制和公民社会成员之间架起桥梁。
   
   梅丽莎·波曼(Melissa Berman):波曼是洛克菲勒基金会慈善顾问主席和首席执行官、哥伦比亚大学商学院兼职教授。他说,洛克菲勒家族(及其公益事业)在中国有很长的历史,最早是100多年前资助北京联合医学院的建立,后来持续通过中国医药协会(China Medical Board)进行慈善捐助,该协会至今仍然是公共健康领域的积极资助者。当然,跟中国数千年的慈善及社区互助的悠久历史相比,这段历史还很短暂。
   
   因此从长远来看,中国的慈善法和境外NGO管理法毕竟面世还不久,几个月内尚还很难判断它们的效果。在波曼看来,人们仍然还看不清这两部法律的实施如何塑造公民社会空间。这会预示某种改变吗?是不是某个更大力量发挥作用的征兆?一切都很难说。
   
   在过去的十年,可以清楚看到有慈善捐助,有物质支持,有资金募集,现在影响力投资则成为中国文化的一部分。作为洛克菲勒慈善顾问,她看到在慈善公益行业有越来越多的人在许多层面感兴趣并开始行动:在线捐助工具;像壹基金这样的组织进行的努力,通过明晰的报告在捐助者中建立信任;金融公司提供的绿色结对以及其他社会捐助;以大学为基础的训练非营利专业人员的后续项目;中国基金会中心的出现以及其他数据来源;慈善公益研究机构的发展,比如在清华大学的公益慈善研究院以及独立的中国全球公益研究所;还有很多项目用于对慈善公益感兴趣的财富持有者提供学习机会。

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