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丁毅:中国转型之“民国宪政方案”可行性研究

提要:本文从规避制宪风险、保障人民权利、优化政府架构等角度论证了中国大陆民主转型的“民国宪政方案”——《中华民国宪法》略作增修后恢复施行并承袭台湾司法院释宪体系之可用部分——的优越性和可行性。修宪之难度远低于制定新宪,适当增修的《中华民国宪法》在最低程度上可以成为中国大陆转型初期的临时宪法,在更多实践和优化之后可为大陆人民永矢咸遵。台湾迄今业已积累近六百个宪法解释,其中绝大多数围绕着人权保障和政府权限,这些详细的解释和具体的案例可为大陆直接所用。《中华民国宪法》在国家组织架构方面的特色,尤其是有助于稳定政局的改进型议会制和有助于保障人权的监察院建制,亦为亮点;其在央地关系角度属于学理上的联邦制,将使以之为基础在中国大陆重建的中华民国成为事实上的“中华联邦共和国”。
   
   关键词:中华民国宪法,司法院大法官解释,议会制,五权宪法,监察院,联邦制
   
   引言

   2017年一系列新事态的发展使得越来越多的人相信中共的专制统治行将就木,不管这一历史转折点何时到来、以什么样的方式发生,其后,中国大陆仍然面临转型方案和道路的问题。宪政民主制度的建立和巩固,并非一些人想当然的阳关大道,其中许多细节问题倘若选择失当,轻则引发流血冲突,重则会导致宪政民主发展的重大顿挫甚至威权回潮。中国民主力量的许多人士业已对此进行了研究和探索,见仁见智,但如果撇开意识形态上的纷纭众说 而聚焦于西方民主国家所代表的自由民主制度 之操作性的制度设计,尤其是中央政府内部“水平分权”之维度(暂不考虑中央与地方的“垂直分权”),由于宪政民主在世界范围内并非新生事物而是存有现成的参照,近几年来人们为未来中国勾画的各种宪政蓝图之中影响较大者 皆有其师法甚至承袭的对象,似可依此划分:
   • “美国模式派”,例如许志永先生“经过逻辑推理得出美国模式” ,主张以美国宪政制度为蓝本,实行总统制;高智晟先生起草的《中华联邦共和国宪法》草案亦具有鲜明的美式总统制特征。
   • “德国模式派”,例如王天成先生主张议会制,并特别指出应当借鉴德国的“建设性不信任投票”、政党进入议会的最低得票率门槛等制度设计细节以避免议会制在其他国家呈现的频繁倒阁、小党林立等弊端。
   • “民国派”(不用“模式”二字,因其所主张的不是效法而是回归),例如辛灏年先生认为1946年制定于南京、在台湾经增修而施行至今的《中华民国宪法》“既是一部成熟的宪法,又是一部成功的宪法,只要以它为原则和基础,结合转型中的中国大陆社会现状,略加修宪,就可以将中国大陆的民主过渡推向正确的方向,这比重新制定一部宪法,要实际得多,也安全得多。” 《中华民国宪法》(下称“民国宪法”)虽然具有“五权制”的表观特征,但其最核心的分权制衡关系即立法部门和行政部门的关系是后者对前者的负责,总统则不经全民直选、基本上居于虚位,因而属于议会制,而且在细节上和德国制度有类似之处和趋近空间 ,所以“民国派”与“德国模式派”较为接近。倘若不考虑时间上的先后关系(民国宪法之制定先于德国基本法),“民国派”之宪政制度主张在逻辑上甚至可以视为德国模式的一个子类型。
   有言在先:一个必须强调的事实,是“民国派”和台湾政府以及国民党毫无关系。虽然“民国派”珍视台湾的宪政实践经验,而且其中许多人正面评价国民党的历史地位(后一点并非必须,一个人可以在基本否定国民党的同时因为认识到民国宪法和台湾宪政实践的巨大价值而主张在中国大陆恢复施行民国宪法并承袭台湾释宪体系,从而成为“民国派”),但是,台湾偏安日久,积重难返,指望台湾政府或国民党推动中国大陆民主进程实乃空想。“民国派”之主张,在“软件”上固然与台湾宪政经验有关,在“硬件”上则依赖于大陆人民自己的力量在中国大陆重建民国,这一点必须说明,以避免误解。
   美国与二战后重建的德国皆为宪政民主国家之典范,且不论是否应当师法之,只从各国横向比较的角度看待以之为师的主张之产生与盛行,想必没有人会感到奇怪。然而,“民国”对绝大多数中国大陆人而言是贴有“失败者”标签的“过去式”、是自幼即被归入贬义词的负面概念,纵使我们已获民主启蒙,中华民国的一些历史包袱也难免让我们对“民国派”的主张疑问丛生。笔者原本怀有这样的心态,1998年首次接触民国宪法,受到震撼,此后逐步加以思考、研习,认识到民国宪政道路对中国大陆未来的民主转型具有重大价值。
   
   一 恢复施行民国宪法,可以规避制宪失败的风险
   已故经济学家杨小凯先生指出:“宪法权威存在的第二个条件(按:共七个条件)是在宪法的制订和通过时,必须要有执政者的反对派参加。宪法这个做为国家最根本的法律,不能只代表执政者的意见,还必须通过非执政者代表,特别是反对者以及少数派的同意,宪法才能具有合法性以及能被施行的条件。因此在宪法制订的过程中必须让各方,特别是反对派,都愿意参加,宪法才能具有真正的合法性。”进而对民国宪法做出了如下的正面评价:“中华民国宪法在制订的过程中,是由非国民党人主持,中国共产党并参与其中。亦即,中华民国宪法制订的过程符合宪政制订的程式。” 民国宪法之前身“政协宪草”乃由民社党张君劢先生主笔、多党协商逐条推敲而成。虽然张君劢先生由于主笔和居中协调之功而被许多学者誉为“中华民国宪法之父”,但是许多其他参与者都对具体条文的优化和共识的形成做出了重要贡献,民国宪法可谓群策群力和多方妥协的产物。在这个意义上,1946年政协会议宪草审议委员会可与美国1787年制宪会议媲美。
   中国大陆民主转型启动之后,制宪将成为一个严峻的考验,能否在各个政治派别的参与和不同意见的包容方面达致民国宪法制定过程的高度?届时,中国政治光谱之复杂也许会远远超出许多人的预料,制宪大业所面临的挑战不仅仅是政府组织形态方面的选择,一个不容忽视的政治变数就是边疆民族政治力量的崛起和独立诉求的涌现。如果新宪法由于难以在重大问题上达成共识而难产,如果发生少数派制宪代表例如边疆民族代表退场抵制的事件,很可能导致灾难性的后果。在这种考量之下,中国大陆未来的制宪会议更有必要将民国宪法略做增修之后的恢复实施作为主要选项之一。不同于从零开始制定新宪的艰难过程,中华民国制宪先贤七十年前的成果可以直接为后人所用,宪法增修的难度亦远远低于制定新宪(民族地区自治条款甚至不必急于增修,以民国宪法原文的自治保障为起点即可,将来的改进应从长计议稳步而行),可以规避制宪失败的风险。在最低程度上,经过增修甚至大幅度删改的民国宪法可以成为中国大陆转型时期的临时宪法、促进政局的稳定和转型的成功,同时并不堵塞制定新宪的道路,只是让制宪尝试得以从容不迫的进行。倘若民国宪法在实践中证明行之有效,制定新宪即成为不必要之举,制宪会议在这种情况下无疾而终亦为人民所乐见。
   至于民国宪法之性质,胡适先生作为出席1946年中华民国制宪国民大会的近两千位代表之一,完成制宪后欣然曰:“此中华民国之宪法,乃世界上最合乎民主之宪法。” 堪称独立知识分子楷模的胡适先生对民国宪法予以如此之高的评价,固然不能排除某种“自卖自夸”的成分,不过即使退一步只看“合乎民主之宪法”这一定性,也对中国大陆有所启示。
   大陆人对民国宪法的偏见可谓根深蒂固,不但中共官方一贯贬之为国民党一党包办、维护独裁的“伪宪法”,一些学界人士亦持有类似看法,如张千帆教授以多党参加的政协会议宪草审议会对宪法草案的“某些重要的修正意见并没有反映到宪法中去”为由,将民国宪法定性为“基本上是一部‘国民党宪法’,而不是‘中国宪法’” 。为了判断民国宪法是否如此,将政协会议宪草审议委员会拟制的“政协宪草”与制宪国民大会最终通过的民国宪法正式版本做一对比,并非难事。笔者悉心比较之后的结论,是除了多具宣示性而无关紧要的“基本国策”一章有较大不同(“政协宪草”从简,民国宪法从详),所有其他篇章(包括人民自由权利与政府组织架构、地方自治保障这些最为关键的内容)几乎完全相同。从宪草审议会1946年4月闭会到制宪国大12月三读通过宪法,仅有微调,并不存在“没有反映到宪法中去”的宪草审议会重要修正意见。民社党制宪国大代表蒋匀田认为中华民国宪法“可说百分之九十八皆系政协宪草原文” ,就实质性的内容而言毫不为过。反之,国民党于一党训政时期的1936年所包办的“五五宪草”除了章节名称和次序等表面文章得以在宪法中保留、照顾了国民党的面子,实质内容已面目全非。由是观之,民国宪法绝非“国民党宪法”,张千帆教授近作中的相关论据有误,导致论断失当。
   
   二 台湾宪政实践是大陆的宝藏
   民国宪法在中国大陆转型时期固然只是各个选项之一,但这一选项在一个重要的角度和其他选项并不处于对等的关系——全部选项中,仅有民国宪法具有多年实践所积累的庞大的释宪体系。
   提起台湾宪政经验,人们的直接观感或许是总统大选、立法院杯葛行政院甚至立法委员肢体暴力这些吸引眼球的话题,而且台湾的宪法增修条文改变了总统职权和政府架构,或许会让人对台湾宪政经验的价值产生疑问。但是,政府的表观运作可以说只是宪政的皮毛,宪政的精髓和本质则在于人权的保障和政府权力的限制 。从这一角度着眼,台湾宪政经验最有价值的部分是司法院大法官结合具体案例做出的宪法解释。
   民国宪法自1947年年底正式施行,截至2017年6月底,近七十年间,司法院依据宪法第78条“司法院解释宪法,并有统一解释法律及命令之权”、第171条“法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时,由司法院解释之”和第172条“命令与宪法或法律抵触者无效”,做出了749个大法官解释。笔者对其进行了逐条研究和列表统计,由于各个解释的归类具有一定程度的主观性,下面主要以百分比(精确到一个百分点)的方式介绍之:
   (1)绝大多数大法官解释属于宪法解释
   全部大法官解释之中,79%涉及宪法之解释和应用(包括依据宪法解释法律、命令或裁定其合宪性),仅21%属于不直接涉及宪法的单纯法令解释。
   值得注意的是,台湾威权时期情况相反。例如,自蒋介石1954年连任总统至1975年逝世,一百余条大法官解释之中,仅18%属于宪法解释(且多为国家权力组织和运作的问题),其余82%就解释对象而言大都可以依据宪法做出更为详尽而充实的解释,但威权之下的司法院大法官选择回避宪法议题,只对法律和命令本身做出解释。
   (2)几乎全部宪法解释涉及宪法原文,尤以人权保障为重
   近六百个有关宪法之解释和应用的大法官解释之中,99%涉及宪法原文(包括数个同时涉及宪法原文和增修条文的解释),仅1%单纯针对增修条文。如此悬殊的比例,原因在于台湾历次修宪只是围绕着国家权力架构和政府部门之间的权力分配,以及增添数条基本国策,从未改变宪法第二章的人民权利条款,而政府组织运作和国家政策都属于政治问题,不宜频繁诉诸司法。从这一角度观察,涉及宪法原文的宪法解释中的72%关乎人民权利(不包括公职人员权利),10%针对包括军人、公立学校教师在内的公职人员之权利(以受益权为主),权利问题和政治问题的比例亦属悬殊。

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