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冯建维 :《改革的污名化:中国水务“改革”乱象》

内容提要:由水利部推行了20年之久的“水务改革”至今一事无成,反倒造成一系列恶果。事实上,光鲜口号的背后充满肮脏的利益交换。本文是对这一事实的系统揭露。
   
   关键词:“水务一体化” 大部制 审批与利益交换
   
   

   文革结束后的开放年代,“改革”成为中国毋庸置疑的褒义词。但某些既得利益集团却学会了以改革之名行谋私之实。本文分析近20年来水利部用扩权来逃避传闻中的被撤销,编造出“涉水事物一体化管理”的水务体制改革理论,在中央争不到其他行业职能的情况下,竟用水利资金、项目和审批等做筹码,胁迫地方政府强行给基层水利行业增加职能,成立了近千家隶属于水利行业的水务局,造成中国机构设置史上至今延续十几年的最大混乱,导致“改革”一词在水利行业的污名化。
   
   不仅如此,修改防洪规划与确定水库防洪库容,都是水利部能给地方政府及企业带来巨大经济利益的重要审批项目。这些发生在水务改革期间的修改,是否是裹挟地方政府搞水务改革的筹码?是否导致了城市型洪水和水库洪灾的愈演愈烈?本文也将予以分析。
   
   笔者从1997年开始为水利部起草政策法规直至著书立说,期间恰逢朱镕基机构改革,随后去《中国水利报》当记者,多种经历使笔者有机会深入接触到大批素材并参与相关写作,以致成为那个时期水利行业在《人民日报》等体制内媒体和海内外市场化媒体发稿量最多的媒体人,获得过“比水利部还了解水利部”的赞誉。本文即在20年积累的大量素材基础上写成。
   
   
   
   用水务“改革”反制精简机构
   
   
   
   研究机构精简的有关部门,早已认识到行业设置过多,必将导致职能交叉后的机构重叠、效率低下、争利塞责、推过揽功等弊端。把交叉的职能交由一个部管辖,从而最大限度地避免政出多门、多头管理,一直是精简机构的目标,近年来的“大部制改革”也是为此。当然,那些职能清晰且各国均设置的部门如外交、财政、国防等并不关注这项改革。只有那些职能交叉严重,又担心因职能太少而被撤销的部,才会纷纷提出改革建议。如卫生部在2007年中共十七大提出大部制设想后,公开提议合并五个部的部分职能成立“大健康部”;而水利部因被撤销的压力更大,所以“准备”得更充分,在抵制行动上亦享有“起的最早、走得最远”的恶名。
   
   中国早在1949年10月就设立了水利部,但却有因人设事之嫌,[1] 其职责在不同时期亦有所增减。1997年中央国家机关改革最初方案水利部被撤销,但经过“努力”后又保留下来。从那时起水利部已意识到:必须改变多年来重建轻管的传统,不管分钱、上项目的感觉有多美妙,也要努力消除水利部被坊间讥为财政部(或计委)水利投资管理司的传闻。要想作为一个行业存在,有足够多的管理职能最重要,投资反倒是其次的。
   
   根据国务院对水利部的“三定”(定职责、定内设机构、定人员编制)规定,水利部的主要职责是:负责保障水资源的合理开发利用,拟定水利战略规划和政策,起草有关法律法规草案,制定部门规章,组织编制国家确定的重要江河湖泊的流域综合规划、防洪规划等重大水利规划;按规定制定水利工程建设有关制度并组织实施,负责提出水利固定资产投资规模和方向、国家财政性资金安排的意见,按国务院规定权限,审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目;提出中央水利建设投资安排建议并组织实施,等等。
   
   但在水利部某些领导看来,部委职能、特别是管理职能仍然过少。每逢国务院机构改革,水利部内便弥漫着即将被撤销的恐惧感。为了反制多年来水利并入“大农业部”的传闻,水利部长们甘冒政治风险,不仅抢先编造出系统的扩权理论,还开始了有意识的扩权行动。这些扩权包括争建设部门的供排水,争环保部门的水污染治理,争农业部门的农业抗旱,争国土部门的地下水和农田整治,甚至和发改委两家都在干农村饮水,和财政部的农业开发办都在干水利工程和小型农田水利。水利部还莫名其妙地“进城”搞了几年“城市水保”,后又偃旗息鼓地退出,基层水利也闹不准这次没有投资渠道的“扩大服务领域”,是又要与哪个行业争权。
   
   为了争权需要,水利部在日常文字中非常注意确保行业利益不受损。甚至为规范行业用词,竟不惜重金历时十几年编撰了《中国河湖大典》。这部《大典》将90%以上全社会公认的湿地条目,用沼泽、浅滩等替代。对被迫介绍的湿地定义,也只在沼泽一节中夹带叙述。他们担心,按照《国际湿地公约》定义的湿地范围,是“除深海以外的一切水面,包括季节性水面”,那水利行业所管辖的江河湖泊,都得划归林业,水利部得集体下岗。所以,水利在争抢其他行业职能的同时,还需严防为林业争抢地盘提供证据。这两个行业已在争水土流失治理中的种树种草,水利部如再承认湿地概念,将使整个行业遭受灭顶之灾。
   
   水利部提出的水务改革全称是“涉水事物管理体制一体化改革”。该部对此的解释是:中国水多(洪涝灾害)、水少(干旱)、水脏(水污染)、水浑(水土流失)愈演愈烈的根源,是“多龙治水”造成的“和尚多了没水吃”。只有将所有行业的涉水职能全部交由水利部管理,问题才能迎刃而解。但笔者认为水利部此举背后的潜台词是:增加如此多职能的水利部,还应并入“大农业部”吗?我水利已经按照大部制改革的思路,将涉水职能交叉的问题解决,恳请上级不要裁撤我了。
   
   为了将水多、水少、水脏、水浑的原因归咎于多个行业管理涉水事务,深谙舆论先行的水利部,从1990年代开始就大规模搜集、整理有利于“水务改革”的各种素材和数据,提供给各类媒体宣传,试图让公众认可如下结论:只有让水利行业从江河湖库这些水的源头,管到一家一户的水龙头,再从水龙头管到排污口,才能使中国走出所有涉水困境。
   
   但无论怎样宣传,水务体制改革却没被中央政府接受并实施,因而无法在寸土不让的其它行业身上“割肉”后抢到职能。要想将水利行业的“改革”设想化为现实,只能动用自由裁量权很大的水利资金、项目和审批为诱饵、做筹码,去威逼、裹挟地方政府“选边站”。而地方政府所看重的,是谁给的真金白银多,有奶便是娘,谁给的利益多就跟谁跑。这导致既缺钱也缺政治操守的基层政府,从上世纪90年代起,先后按水利部意愿搞起水务管理体制“创新”。这场表面发端于基层、被水利行业称为“星星之火”的“水务改革”,经水利部暗中鼓动,至本世纪初已形成“燎原之势”。仅仅几年,不少基层政府便将建设部管理的供排水、环保部管理的污水处理等职能,划给了基层政府的水利主管机关。截止2004年10月底,按照水利行业自己的统计,已在全国成立各类水务局950个,占全国县级以上行政区总数的40 %,部分实现了“用增加职能来避免下次改革被撤销”的目的。
   
   然而,据笔者调查,这些水务局却是“大部分不管水污染处理、约半数左右不管供排水,没有一家具有完整管理水多、水少、水脏和水浑职能”的怪胎。又因林业管的湿地和水土保持等职能,水利部一直没有撼动,所以所谓“涉水事物一体化管理”从未真正实现过。笔者近10年来70多次致信水利部,反映水务改革乱象并呼吁公布真实情况,但一直没获得正面回应,因此无法提供更详细数据。
   
   
   
   “改革”与利益交换
   
   
   
   率先成立水务局的地区大体有两类,一类是缺钱的经济欠发达地区(如黑龙江省),再一类是缺水问题尖锐、需要区外调水的地区(如北京)。当地政府只要同意把供排水企业划归水利——即新成立的水务局来管,以后在该地区建水库或是远距离调水(凡此均为水利行业的强项),都能如愿以偿。再辅以自由裁量权很大的水利项目资金和审批,使水务改革在基层几乎是风卷残云、攻无不克。
   
   显然,这场所谓“改革”,自始自终充满着利益交换。何止水利,其他部门同样如此,且各有各的杀手锏。改革初期水利用奖励资金等小钱攻城略地后,发现地盘失守的其他行业,则用水利行业没有的“执法授权及经常性投资渠道”等手段绝地反击。这种长期互掐使利益攸关方均身心俱疲、痛苦不堪。
   
   长期惨烈缠斗的结果,是相当比例的水务局从没管过污水处理(如黑龙江全省),从没管过供排水(如黑龙江省整个农垦系统)。基层政府甚至把供排水企业先从建设等行业划给水利,然后再从水利划出,最后两个上级都不得罪地成立个直接隶属于政府的局级单位“供排水集团”,如哈尔滨和牡丹江。最离奇的,是佳木斯市编办以从未管过供排水和水污染治理为名,迫使富锦市水务局再次改回水利局并更换公章。上级水利本已宽容到对“从来不管供排水和偷偷将供排水划出水务局”的现象装作不知,但对类似富锦市这种连面子都不给的基层水务局,只能以“全省都已是‘水务局’,不接受‘水利局’行文”为名,迫使富锦市水务局再去争取当地政府同意后,将公章等再改回去。这种自欺欺人,虽保全了水利部“全国40%是水务局”的面子,却足以证明水利部统计数字的根本不靠谱。
   
   水利部官员还热衷于各地水务局成立的挂牌仪式。在欢快的乐曲声,水利部领导会和地方政府领导共同扯下盖在“水务局牌匾”上的红布,但这只是形式。最令参加者心动的,是大摆筵宴和分级别奉上的黄金首饰及各种地方土特产,还有专给水利部所有参加者特供的小姐,鹤岗就曾发生这样的事情。
   
   但缺少城府的水利部,并没意识到这种长时期、大规模高调庆祝水利完胜的饕餮盛宴,已经引起建设等行业的警惕和反制。而基层水利部门竟也反对水务改革,则令水利部始料未及。笔者2002年随时任水利部副部长的索丽生参加哈尔滨等3个水务局挂牌仪式并沿途看他们按级别收礼时,就目睹了索丽生经历的难堪:在哈尔滨召开的水务工作座谈会上,哈尔滨市水务局长王希峰等人公开发言称,水利管了供排水后,政策法规、行政执法、投资渠道、技术标准、发展规划等还在建设行业,水利部如真想推动水务改革,应争取国务院把这些职能划归水利部,而不应用水利资金项目与地方政府做交换,逼地方水利部门到处求人搞“农村包围城市”,然后倒逼国务院默认。
   
   看似鲁莽、敢言的王希峰,文革后期已官至局级,历经40年风雨而屹立不倒,是位对官场事务有深刻洞察力并非常讲政治的官员。他在座谈会上没说的一段更难听的话,道出了水务改革失败的根本原因。
   
   就在那个座谈会草草收场后,笔者问自称喜欢看笔者作品而算是粉丝的王希峰:水务改革中最难的是什么?王答:我最不愿意让别的局长骂我跟他们抢权。给我局长位子的不是水利部,是市委市政府,我已在这个圈子里混了几十年。水利部长们不愿在他那个圈子里找骂,让我这个快退休的找骂,太不值了。

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