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长官腔调与美国的地方自治

谢选骏:长官腔调与美国的地方自治
   (一)
   纽约市切尔西区当地时间9月17日晚21:00左右发生爆炸案件,造成至少29人受伤,其中一人情况严重。
   2016年9月18日,纽约州州长Andrew Cuomo声称:该爆炸事件为恐怖主义活动,但目前还没有发现哪个国际恐怖主义参与其中。但同时,应该负有直接责任的纽约市市长Bill de Blasio却声称,爆炸事件显然是故意的,但幕后动机尚不明确。纽约市市长却声称:动机尚不明确。显然,这两个吃干饷的家伙对于“恐怖主义”的定义具有天壤之别。而且有人还企图推卸责任,否则就无法交待大笔的“反恐经费”花到哪里去了。
   切尔西区属时尚区,酒吧、餐馆林立,周末晚间光顾者众。目击者称,事发时听见一声震耳欲聋的巨响,随后看见人群四散。有关官员其后向媒体证实,在距离爆炸现场不远处发现了第二枚爆炸装置。据报道,执法人员发现了一个压力锅,上面缠有电线,并接上了一部手机。纽约市警察局(NYPD)局长奥尼尔此前表示,警方同时在调查距离爆炸位置不远处的另一处地点。事发前数小时,临近的新泽西州海洋郡发生炸弹爆炸,当时现场快将开始一场慈善长跑比赛。

   美国纽约州州长Cuomo18日在事发现场对记者们表示:我们决不让此类威胁和此类人打乱我们的生活。我们不允许他们夺走我们的自由、民主。
   纽约市市长18日de Blasio说,爆炸事件极端严重,但还不清楚动机是政治性的,还只是私人性的,现在没有证据显示任何恐怖组织要对纽约市制造恐怖行动。
   显然,这两个长官对于“恐怖主义”的定义具有天壤之别。州长认为“私人性的”恐怖活动也算恐怖活动,市长认为“私人性的”恐怖活动不算恐怖活动!
   州长市长都是长,为什么说话却是南腔北调,甚至故意别苗头?
   这是因为,美国具有地方自治。各级政府的权力来源都是选民,而不是上级官吏。
   (二)
   据美国驻华大使馆提供的《美国城市美国的地方自治政府》一文(Ellis Katz),美国的地方政府生存在美国联邦主义建立的政府间关系的复杂网络之中。联邦主义限制地方政府可以做什么,与此同时赋予它们开展原本不能开展的活动和计划的权力。在这里关于美国地方自治政府的研究中,作者—坦普尔大学(Temple University)政治学教授—审视了自治和联邦主义思想如何影响地方政府的组织和职能。
   根据《合众国宪法》(The Constitution of the United States)的规定,应建立一个有限权力的全国性政府。虽然这些权力非常宽泛,并自1789年《宪法》诞生以来有了极大的扩充,仍被认为全国性政府只享有《宪法》赋予它的权力;所有其他权力归属各州。《宪法》没有提及地方政府;人们普遍将地方政府管理理解为州而非联邦政府之事。
   这并不是说联邦政府对地方政府没有影响。譬如,联邦《宪法》禁止州和地方政府侵犯其居民的民权和自由;不允许制定歧视他州公民的法律;禁止阻碍他州商业的税收和管制政策。此外,城市和其他地方政府部门参与联邦政府的资助款制度,联邦政府以拨款方式每年向州和地方政府提供2250多亿美元用于从社区发展到教育和儿童营养等诸多目的。尽管如此,地方政府依然是州而非联邦政府之事。
   根据传统的法学理论,地方政府是由州政府建立的。前者的组织结构由后者明确,前者的职责由后者确定,前者的征税权力都由后者赋予。事实上,是州政府给予地方政府“活命的一口气”,没有它地方政府甚至无法生存。不论法学理论怎么说,政治现实是:美国的城市和乡镇享有程度可观的自主权和独立权。
   1、酷爱人民权力至上论
   约170年前,法国记者亚历克西·德·托克维尔在著作中写道,美国地方政府的模式反映了美国人酷爱人民权力至上论。他的意思是说个人和家庭共同形成地方社区,社区又联合起来形成州,州最后导致全国性政府的建立。
   除了有些夸大应该原谅外,托克维尔的看法的确抓住了这一重要事实,即地方政府单位不是由州或全国性政府那样的上级当局,而是由人民自己建立的。他的看法还确实表达了我们对美国地方政府的普遍和持久的看法。
   2、多种多样的社区
   美国人生活在多种多样的地方社区里。今天,美国总共有近3.6万个城市和乡镇。近4500万美国人居住在人口超过25万的大城市里,还有4000万人生活在人口介于5万至25万的中等城市中,再有4000万人以人口介于1万至5万的小城市为家。尽管美国是一个“城市的国度”,1.23亿美国人几乎为总人口的一半,是人口不到1万人的小城、非自治镇或小镇,或农村地区的居民。(谢选骏指出:还有5230万美国人哪里去了?)
   地方社区的人口规模影响可提供的服务的种类和公民生活的性质。在美国,许多非常小的地方社区提供不了自己的公安和消防服务、学校和图书馆,或污水和垃圾处理系统。这些小社区经常与附近其他社区分享这些服务,或与州或县政府订立合同以获得上述服务。
   与此同时,光是非常大的城市的规模就对政府的结构和公民生活的质量产生影响。譬如,大城市倾向于强有力的市长领导政府的制度,因为据信只有一个有权势的个人方能在一个多元化的大社区中进行领导和动员各种资源力量。许多中等或较小社区规定由非党派、经过专业训练的城市管理经理来监督政府的日常运作。而小镇经常有委员会形式的政府,立法和行政权交由这个选举产生的委员会掌握。在更小的社区,每个居民有个亲戚或朋友认识某个(当地的)重要政治领袖并不少见。因而,个人与决策者的接触在小社区比在大城市容易得多。
   3、自城区搬迁至郊区
   从城区迁向郊区一直是影响美国人居住在何处和如何生活的巨大人口趋势之一。这一迁徙导致广袤的大都市区的建立,它可能包括一个或更多有相当规模的城市和许多周边较小的独立社区。城区-郊区生活的模式给管理带来种种难题。譬如,费城(Philadelphia)有大约150万居民,但居住在费城大都市区(狭义上说,只包括费城和周边4个宾夕法尼亚州(Pennsylvania)的县的人口近400万,政治上分为3个城市,92个自治村镇(通常是少于1万人的小城市)和145个小镇。
   典型的现实是,一个人可能是一座城市或镇的居民,他还作为一个独立的学区、几个特别区、一个县、州和全国性政府管理下的居民而交税和选举官员。因而,今天美国有50万名民选政府官员就不足为奇了。
   世界上许多国家会无法容忍如此的政府扩散,而且城市扩展时就并入周边的地区,或建立起某种包罗万象的大都市政府。小的郊区政府至少要被合并到较大单位中去。
   然而,在美国,公民们抵制这样的做法,并且在探索协调公共服务的同时保持其当地社区完整性途径上一直有所创新。一般情况下,州宪法和州法律将自治市和非自治镇和非自治行政区规定为多职能的地方政府,将县规定为州政府的管理分支部门;还规定学区和超过3.3万个其他为有限目的服务的特区,这些特区在不建立更大政府单位情况下提供和协调垮管辖区的服务。
   4、地方政府的分支
   康涅狄格州(Connecticut)和罗得岛州(Rhode Island)除外,其他各州都划分成县。县是州的分支。县通常占有大面积土地,而且由于在面积上各县差异很大,州总是按人口将它们分类。因此,县政府的权力可能随人口数量而略有不同。县可能包括城市、郊区或农村人口(或甚至这三者的结合);不足为奇的是,它们的职能可能随人口类型而变化。它们的主要职能是司法管理、公共安全、组织选举,虽然近年来它们承担起种种新职能,如固体废物处理、公共卫生、图书馆、技术和社区学院及环境保护。
   小镇原先是县政府的分支,主要负责道路维修。今天,小镇发挥着一个完整系列的政府职能,如公安与消防、垃圾收集、规划分区与土地使用、娱乐与经济发展。州法律通常按人口数量或密度将他们分类。在许多州,除了没有市特许状外,它们无法与小城市区分。市是根据州授予的特许状进行运作的自治市政当局。直到18世纪下半叶之前,通常的做法是由州针对每个自治市的需要授予特许状。19世纪下半叶时,由于城市化步伐加快,大多数州制定了通用的自治市特许状(有时有些可供选择的特点),这样人口一旦达到一定数量(一般是1万人)后,地方社区即可向州申请特许状而成为一个自治市政当局。
   典型的情况是,人口数量不等的地方社区获得不同类型的特许状,因而大城市的特许状倾向于建立一个不同于小城市特征的政府形式,而且它们还倾向有比小城市更多的课税和管理权力。但是,无论如何,只能紧扣字面地铨释赋予自治市市政当局的权力。根据约翰·狄龙(John Dillon)法官1868年著名的裁定意见:
   这是一个被普遍接受和无可争辩的论点,即一个自治市政当局拥有并能行使如下而非其他权力:首先是那些以明确词语赋予的权力;其次是必然或公正地包含在或附属于明确赋予的权力中的权力;第三,那些对完成已宣布的市政当局的目标和目的至关重要的权力有任何公正、合理、实质性的怀疑,由法院作出不利市政管理当局的裁决而该权力即被否认。
   虽然这项成为“狄龙裁定”的裁决从严格的法律意义上看是正确的,但是它悍然不顾仅37年前托克维尔观察到的历史和政治现实。
   5、地方自治
   为了抗衡狄龙限制地方权威的观点,州采取一种新办法来特许设立地方政府,这是一种继承美国人民权力至上传统的另一种方式。
   譬如,以密苏里州(Missouri)1875年为开端,州开始修改宪法为地方社区的自治作出规定。宾夕法尼亚州(Pennsylvania)宪法关于地方自治的条款具有典型意义,并规定“自治市应有权利和权力制定地方自治区特许状”。在这样的特许状下运作,“自治市可以行使本宪法、自治市的地方自治纲领或州议会不否认的任何权力或职能。”宾夕法尼亚州还通过立法将地方自治的选择延伸至县和小镇。
   今天,许多州的宪法有关于地方自治的某种规定。根据大多数地方自治规定,地方社区的居民撰写和通过起到宪法作用的其城市自治纲领。虽然地方自治纲领在恢复地方社区历史性的独立和自主方面作用卓著,但公民们不得通过冒犯州宪法或州法律的纲领。此外,州法院被要求解释地方自治纲领,并且经常求助于“狄龙裁定”而采取狭隘的观点对待地方当局的权力。
   6、学区和特区
   除了县、镇和自治市外,州还设立学区和其他特区。学区是说明地方和州力量之间紧张关系的一个好例子。历史上,州法只授权 (有时是规定) 地方社区开办公立学校。地方社区组织、管理和资助这些公立学校。随着公立教育日趋复杂和州承担着大部分教育费用,州在如课程设置和学校人员重要事项上的作用扩大了。今天,为了控制社区内的学校,地方和州力量之间的紧张关系继续存在。

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