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全球马格尼斯基人权问责法实施展望

   曹雅学:全球马格尼斯基人权问责法实施展望
   2016.12.28 19:12 美国之音
   
   曹雅学
   


   编者按:曹雅学女士是英文网站 ChinaChange.org的创办人兼编辑。转载者请注明来自美国之音或者VOA。
   
   奥巴马总统于12月23日将《2017年国防授权法》签署成法律,夹在其中的《全球马格尼斯基人权问责法》因此也正式生效,成为法律。这个法律将授权美国总统禁止人权施害者与腐败官员进入美国,并冻结这两种人在美国的资产。
   
   这个法律最初由马里兰州民主党参议员卡尔丁和亚利桑那州共和党参议员麦凯恩共同提出并推动,在众议院则由新泽西州共和党众议员史密斯和麻萨诸塞州民主党众议员麦克加尔文提出和支持,在参众两院投票中获得两党压倒多数的支持。
   
   “在全球范围内应对人权施害以及腐败是美国外交政策面临的最大挑战之一,”卡尔丁参议员在12月8日的声明中说。“《全球马格尼斯基人权问责法》通过后,美国外交的工具箱里将添加一个至关重要的工具,让那些人权施害者以及那些从事严重腐败行为的人知道,即使他们在本国不会遭到制裁,他们也无法逃脱他们的行为所带来的后果。访问美国、使用我们的金融机构是一种不应该让国际制度最恶劣的破坏者所享用的特权。但是更重要的是,这项法律的通过告诉世界各地那些勇于站出来反对腐败和人权施害的人们,美国与他们站在一起。”
   
   内容概要
   
   《全球马格尼斯基人权问责法》授权美国总统对犯下下列恶行的外国人进行制裁:有重大腐败行为;法外杀人;酷刑;违反国际公认人权、对人权倡导者或曝光不法政府官员的人进行迫害。
   
   制裁包括两类:一是,拒绝给这样的人入境美国的签证或其它入境文件;或者取消他们已有的签证或其它入境文件。二是,这样的人如果有财产或资产利益在美国、进入美国、或者在美国个人或机构的控制内,对其财产或资产利益进行冻结和禁止交易。
   
   这个法律还要求总统在决定是否存在可信的证据而实施制裁时,必须考虑来自国会某些委员会主席和资深成员联合提出的请求。总统必须每年向国会提交该法实施情况的报告。
   
   起源
   
   说到马格尼斯基法,必须提到谢尔盖∙马格尼斯基 (Sergei Magnitsky) 和比尔∙布罗德 (Bill Browder)这两个人。比尔∙布罗德是一名美国投资家,后入英国籍,身居伦敦。上世纪九十年代他去东欧和俄罗斯投资国营资产改造和上市,获益很大,但也发现各种腐败现象以及偷税现象。当他的投资公司2007年遭到俄罗斯税务当局的没收后,他雇了俄罗斯税务律师和审计师马格尼斯基进行调查。2008年11月马格尼斯基因举报和调查涉嫌巨额税务诈骗的俄罗斯官员而被逮捕,一年后在狱中被酷刑致死(CBS 60分钟时事对布罗德的采访)。他死后,布罗徳开始在美国和欧洲各国游说,制裁迫害马格尼斯基的俄罗斯官员。他说,他最初去美国国务院游说,“几乎被笑出了办公室”,因为当时奥巴马总统正试图“重新设定”与俄罗斯的关系。但是经过三年不遗余力的努力,尽管奥巴马总统仍然很不情愿,专门针对俄罗斯的《谢尔盖马格尼斯基法治问责法》于2012年12月在美国签署成为法律,简称《马格尼斯基法》。
   
   2013年3月中国人权捍卫者曹顺利死于狱中后,一些中国人权捍卫者希望步《马格尼斯基法》的后尘,在美国国会推动《曹顺利法》,对中国的人权施害者进行类似制裁。但是这个想法很快成为不必要,因为人权组织和国会议员已经在酝酿提出对全球人权施害者进行制裁的概念:为什么只制裁俄罗斯的人权施害者,而不制裁中国等许多其它国家的人权施害者?美国应该有一个针对不仅是俄罗斯、而且是全世界的人权制裁法。
   
   可幸的是,《马格尼斯基法》通过后,布罗徳继续为《全球马格尼斯基人权问责法》奔波游说。这个法律的成功在很大程度上依赖于他的坚持以及他充沛的法律、资金、人脉资源。
   
   2014年我曾有机会当面向布罗德询问一些关于俄罗斯马格尼斯基法实施的问题。他说,这个法律虽然无法寻求终极正义,但是俄罗斯的人权施害者和腐败官员都喜欢到西方渡假、投资、置产、送他们的孩子出国留学,这是一个可以有效威慑和制裁他们的角度。
   
   不用说,中国的贪官和人权施害者与他们的俄罗斯同类一样,也喜欢到西方渡假、投资、置产、送他们的孩子出国留学。
   
   《全球马格尼斯基法》在国会通过后,布罗德在推特表示,“下一站加拿大!”就我所知,布罗德已经在英国推动通过了一个相似法案,而且他还在欧洲各国积极推动类似的法案。
   
   实施展望
   
   “这个法律能发挥作用吗?”近来有不少人在网上网下疑惑地问。这个法律对中国的人权施害者和腐败者会起到什么制裁作用,显然还要等一段时间才能看出效果,但是我们可以在此可以考察一下针对俄罗斯的《马格尼斯基法》过去四年的实施情况,做出一些展望。
   
   《马格尼斯基法》由美国国务院人权、民主、劳工局与美国司法部以及美国财政部协同实施,财产制裁名单发表在财政部下的“外国资产控制办公室”网页。
   
   俄罗斯马格尼斯基法生效以来,美国国务院一共发布了三次报告,向国会递交了四次名单,目前共有39个人上了制裁名单。这39人中多数是参与迫害马格尼斯基的俄罗斯官员,包括俄罗斯内政部调查人员、警察、检察官、法官、监狱官员、以及税务官员。名单上目前级别最高的是俄罗斯一名副总检察长。名单上还包括车臣一所监狱狱长,一个著名车臣活动人士在这所监狱受到非人的待遇。在名单上的还有涉及在莫斯科街头射杀俄裔美国记者Paul Klebnikov 的人。
   
   美国国务院对名单上的人拒发签证,美国财政部则将名单上的人通报银行和其他金融机构。
   
   今年初,有记者问国务院官员:名单上的这些人当中到底有没有人实际受到制裁,比如说,有没有人的银行账户实际被冻结?这位官员回答说,“我们目前还没有确认这些人当中在美国是否有资产,但是我们从不少人权组织了解到,这个法律令那些上了名单的官员、以及那些害怕被列入名单的官员非常不安。马格尼斯基法的目的之一是向那些操作层面的俄罗斯官员显示,虽然他们只是执行命令,但是他们可以、而且将会受到个人问责。”
   
   人权组织、人权捍卫者的作用
   
   制裁名单的形成依赖于一个收集和确认信息的过程。美国国务院在2013年4月发表第一份报告的时候说,参与这个信息收集过程的包括非政府组织、国会、以及国务院自己的来源。美国政府不同的机构,包括财政部外国资产控制办公室,审阅这些信息,决定是否符合上名单的合理标准。
   
   这里所谓的“标准”是美国《行政程序法》中的具体规定,适用于所有被指定制裁的人,包括经济制裁。
   
   我认为这个法律是否能充分发挥作用,跟人权组织与人权捍卫者的参与力度和推动力度密切相关。人权组织与人权捍卫者在案例收集和信息收集方面的作用尤其重要。我认为海内外中国人权工作者在理念上应该形成共识,在行动上应该有步骤、有系统、有协调地展开工作,使这个法律发挥出最大效力。
   
   以布罗德推动俄罗斯马格尼斯基法以及《全球马格尼斯基法》的做法为例,他领导着一个名叫“谢尔盖∙马格尼斯基全球正义”项目(Global Campaign for Justice for Sergei Magnitsky),有两个专门网站(这里和这里),收集信息,发表自己的名单,并向美国以及其它国家推荐这些名单。12月27日他们刚刚又发布了一个新的28人名单。
   
   中国政府虽然天天宣传“三个自信”(道路自信,理论自信,制度自信),但是从他们的作为看,中国官员对哪一样都没有自信,他们在政治仕途、乃至个人生活上毫无安全感可言,任何一天都可能成为政治倾轧和清洗的牺牲品。在这一点上,体制内的官员比外部观察家有更深刻的了解和体验。这个法律将对中国的人权施害者造成强大的心理威慑,迫使他们重新计算为专制卖命的个人代价。
   
   中国可能的反应以及实施该法的政治局限
   
   俄罗斯马格尼斯基法通过后,俄罗斯马上采取报复措施,禁止美国人到俄罗斯领养小孩。普京说,“美国的监狱难道不死人吗?死了就死了,那又怎么样?”俄罗斯还把关塔纳摩湾监狱以及伊拉克阿布格莱布监狱的美军负责人也放到一个俄罗斯制裁名单上。
   
   俄罗斯还利用马格尼斯基法进行反美宣传。“利用人权作为借口对美国不喜欢的国家施加压力,是华盛顿的一个长期传统,”塔斯社日前援引一名俄罗斯外交官的话说。
   
   中国目前还没有对全球马格尼斯基法做出反应。但是我们可以推测,中国政府的反应应该和俄罗斯的反应类似,而且会更加强烈。
   
   有人一定会问: 这个法律能制裁习近平吗?能制裁中共其他高层领导人吗?他们以及他们家人的腐败已经有广泛报道,他们应为残酷打压公民社会、维权律师、政治异见、宗教信仰、言论自由、藏人维人负最终责任。我的答案是,美国应该暂时不会制裁中共最高层,这是目前世界政治格局下该法的政治局限,但是对他们家人的不法财富,对上至公安部部长郭声琨、副部长傅政华这个级别的官员,各界人士应该努力推动制裁。
   
   美国法律界人士评论说,《全球马格尼斯基法》标志着美国在实施制裁上思路和方法的变化,从对一个国家政府进行制裁,到对这个国家的个人和机构进行更有目标性的制裁。
   
   即将上任的川普政府会如何运用这个法律呢?人权观察官员Alexandra Schmitt 做了这样一个预期:“拿中国来说,川普2000年在他的书中写道,他‘不愿意对中国政府虐待公民的做法置若罔闻。’…出于这种想法,川普有可能会要求国务卿考察是否可以对中国高层官员实行马格尼斯基法所允许的制裁。”
   
   总之,这个法律的通过是一个重要的里程碑,但是正如布罗徳所说,“反抗暴政与免责的战斗才刚刚开始。”
(2016/12/28 发表)
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