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[zt]我们今天如何评价朱镕基?(201611)

我们今天如何评价朱镕基?

   2016-11-05 吴晓波

   在1990年代之后,中国的经济政策发生了微妙的目标性转移:前十余年的目标是复苏经济,解决生产能力不足的问题,因此放纵民间,举凡有利于生产力提升的俱得到鼓励,即便突破了法律底线,亦受到容忍;自此之后,改革目标已转移为加强执政集团的领导能力,增强控制力以及在发展中获得更多的利益,于是,中央向地方收权,ZF与民间争利,集权主义“再度郎归来”。

   1991年底,年届60岁的朱镕基被邓小平从上海市委书记任上抽调入京,出任主管经济的副总理,从此开始了长达十二年之久、带有鲜明个性的朱氏治理时代。朱镕基自大学毕业不久即进入国家计委,其后在石油部门、国家经委、中国社科院工业经济研究所、上海市工作历练,熟悉宏观、产业、学术及地方经济各个环节,是一位罕见的实务及理论大家,其为人不苟言笑,以严厉、高效、清廉著称。在他的治理下,经济变革呈现出鲜明的集权化特征。

   一、分税制:从增量改革到整体改革

   朱镕基上任之后,即以霹雳手段整顿经济秩序,他采用银行注资周转和ZF直接干预的方式,解除了国有企业之间的“三角债”难题,快刀斩乱麻的手法让人耳目一新,随即他亲自兼任中国人民银行行长,对民间融资行为进行严厉打击,在争议颇大的沈太福集资案中,力排众议,将沈太福处以极刑。1993年,中国经济再度出现投资过热,上半年全国固定资产投资增长69%,生产资料价格总指数上涨44.7%。国务院出台“国十六条”紧急“降温”,其中包括,提高存款和贷款利率,全面削减基本建设投资,重新审查地方批准的经济开发区,整顿海南、广西北海以及上海的房产投资热。这些措施呈现出行政主导、积极干预的明快特征,并迅速取得见效。

   在这一过程中,中央ZF形成了新的改革思路,在决策层看来,中国改革走过了十五年的渐进式增量改革之后,应该进入整体改革的新阶段,经济体制乃是一部配置资源的机器,长期在体制外打“外围战”会带来一系列的问题,因此必须把改革的对象与重点放在体制之内,使之与蓬勃发展中的、市场化的体制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日,中共中央十四届三中全会召开,会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“整体推进,重点突破”的新改革战略,宣布未来的改革将不只在边缘地带进攻,而且要在国有部门打“攻坚战”。

   在这一战略的引领之下,吴敬琏等人提出的整体配套体制改革方案被接纳,中央ZF围绕价格、财政和税收三大主题,实施了一系列的重大变革。其主要政策安排包括:

   建立新的财政税收体制:将沿用多年的财政包干制改造为新的分税制,从而改造中央ZF与地方ZF的财政及税收关系;

   启动金融-银行体系的改革:建立在中央ZF领导下独立执行货币政策的中央银行体制,推进现有国有专业银行的商业化经营和商业银行的多元化;

   进行外汇管理体制改革:宣布取消双重汇率制,自1994年的1月1日起,两种汇率实行并轨,实行“以市场供求为基础、单一的有管理浮动汇率”,人民币兑美元的汇率定为8.72元兑1美元,比之前的官方汇率5.7元贬值33%;

   推进国有企业的改革:建立以股份制改造为目标的现代企业制度;

   建立新的社会保障制度:实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工养老和医疗保险制度。

   这些政策中,最为引人瞩目的是分税制的提出,它对后来的中国经济格局影响最大,同时,也最具有争议性。

   以分税制取代财政大包干制,目的就是改变中央ZF在收入分配上的被动局面。在朱镕基和他的幕僚们看来,中央与地方ZF的财权和事权必须进行重新的“合理设置”,否则,宏观调控将缺乏坚实基础。如果中央ZF在改革中行动迟缓,地方则积极试点和力求扩展,那么,加快改革很容易被理解为自下而上地冲破中央的领导和管理。

   1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台,中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划,消费税、关税划为中央固定收入,企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方;增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协。那段时期的朱镕基压力非常之大,到处都是反对之声,他首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省,自谓“不入虎穴,焉得虎子”。朱镕基成功地说服了广东省,作为“代价”,他同意将土地出让收入部分归于地方ZF,这为日后的“土地财政”埋下伏笔。

   分税制的实施成效非常显著,在这项制度执行的第一年——1994年,中央的财政收入比上一年就猛增200%,占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%,但财政支出占全国总支出比例比上年只增加2个百分点。

   分税制的推行是改革史上一个转折性的事件,它带来的最重要的结果,是中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。从1995年到朱镕基退任的2004年,中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

   在原理上,分税制是一项联邦财税制度,世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制,然而这一制度在中国却发生“变异”,成为了中央实现经济集权的手段。作为分税制的首倡者之一,吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满,在他看来,推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配,然而这两项都被刻意地“回避”了。

   首先是事权不清,特别是中央ZF,将公共服务部分的大部分支出转嫁到了县以及县以下的ZF头上,以2004年为例,地方财政收入占全国财政总收入约为45%,但财政支出却占全国财政总支出的约72%。在教育事业费上,中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助方面,地方财政支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。在中央把省里的部分税权上收的同时,地方也上行下效。地市ZF的财政税收上收到省里,而地市一级则把县乡财政税收上收到地市,其结果是,省级以下地方ZF的财权只有余下不到17%的水平,却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。由于“支出责任”的过度分散化,逼得地方ZF不得不把自己变成“企业”去赚钱。

   其次是转移支付制度不完善,中央将大部分税收持于手中,却不公开财政支细目,拒绝建立对话协商机制,应转移到地方的那部分从来不与地方讨论,不接受监督,而是以“项目建设”的方式落实,投资及决策权力集中于国务院的发展改革委员会及各大部委,地方ZF毫无话语权,只好在北京设立“驻京办”,出现了所谓“跑部钱进”的恶劣局面。地方一“跑部”,中央的权威当然就至高无上了。

   这两个问题,用直白的话说就是:地方把大部分的钱交上去了,但要花的钱却越来越多,中央把大部分的钱收上来了,但怎么花却从不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治与市场:世界的政治-经济制度》一书中曾揭示说,政治权力制度在更宏观的层面上为经济运行规定了一种基本环境,形成了所谓的“统率性规则”。基础于联邦政体的分税制在中央集权政体的中国发生“变异”,正是这一规则的生动体现。

   二、1998年的“三驾马车”

   1998年3月,朱镕基当选新一届的国务院总理。在全国“两会”的记者招待会上,他即席慷慨发言,宣称:“不管前面是地雷阵还是万丈深渊,我都将一往无前,义无反顾,鞠躬尽瘁,死而后已。”也正是在这一年,他为日后的中国经济打造出了“三驾马车”。

   从1997年夏季开始,美国的对冲基金狙击亚洲各国货币,引爆“东亚金融危机”,泰国、马来西亚、菲律宾、印尼及韩国的资本市场相继失守,菲律宾、马来西亚和印尼的中产阶级财产分别缩水50%、61%和37%,香港、新加坡和泰国的居民资产则跌去了44%、43%和41%。金融风暴肆虐周边各国,自然会影响到中国的产业经济和民众心态,股市陷入低迷,消费市场更是一派萧条,到1997年中期,全国的工业库存产品总值超过了3万亿元,出现了“结构性过剩”的现象。朱镕基在国务会议上承认,百分之九十五的工业品都是供大于求,“东西多了,没有不多的”。更让人担忧的是,当时国有企业的下岗工人总数达到了创记录的1275万人,其中只有少数找到新工作。进入1998年的6月,长江流域遭受百年一遇的大洪水,29个省市受灾,死亡4150人,直接经济损失2551亿元。在金融危机和天灾的双重打压下,中国出现自1988年之后的又一次大萧条。

   正是在这种“稍有不慎,便可能跌入万丈深渊”的时刻,朱镕基以三大经济政策,将中国经济强行拉出泥潭。

   启动城市化建设:朱镕基宣布执行“积极的财政政策”,从1998年到2001年间,当局发行长期建设国债5100亿元,各大国有商业发放同等额度的“配套资金”,主要投资于基础设施,如高速公路、交通、发电和大型水利工程,同时,中央银行先后七次降低存贷款利率,增加了货币供应。

   开放外贸的进出口自主权:国务院相继出台政策允许民营企业自营出口,大大刺激了外贸的积极性。东亚金融危机后,亚洲四小龙经济元气大伤,相对而言,未受重伤的中国经济则出现了“水落石出”的效应,价廉物美的中国商品开始远征全球,从而催生了“中国制造”的繁荣景象。

   刺激内需,开放房地产市场:1998年7月,国务院做出重大决定,党政机关一律停止实行了40多年的实物分配福利房的做法,推行住房分配货币化。几乎同时,中国人民银行颁布《个人住房贷款管理办法》,允许商业银行开展住房按揭贷款的服务。这两大措施,直接刺激了房地产业的复苏。

   这三大政策分别着力于投资、出口和内需,由此构成拉动经济复苏的“三架马车”。在哀鸿遍地的1998年,中国经济率先触底反弹,“否极泰来”。正如全球经济史上一再发生的景象一样,一次重大的经济危机往往会伴生出一个经济强国,在危机四伏的东亚金融风暴中,中国幸运地扮演了这样的一个角色,它不但没有被击倒,甚至逆流而上,一举取代日本而成为亚洲经济的火车头。

   三、国有企业的绝地复苏

   在朱镕基当政之前,国有企业改革一直以放权让利和推行承包制为改革的主要手段,至1992年6月,国务院还颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,赋予企业十四项经营自主权。然而,这些试图绕开产权清晰而展开的种种放权性措施,都被证明是极其失败的。进入1995年之后,国有企业的经营状况持续恶化,几乎到了难以为继的地步,国务院发展研究中心的一份报告显示,国营企业的亏损面超过40%,企业负债率平均高达78.9%,与10年前相比,资产增长了4.1倍,债务则增长8.6倍。

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