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[zt]解决房价问题的关键在于调整住房制度(2016 10)

   解决房价问题的关键在于调整住房制度

   中国社会科学院金融所研究员 尹中立

   当前,房价问题再次成为全社会关注的焦点。所谓的房价问题包括两方面:一是指房价过高,超出了一般老百姓的收入承受能力;二是指房价上涨速度过快。房价问题之所以经常性地成为社会热点问题,关键在于住房制度出了偏差。若住房制度得不到纠正,房价问题会逐渐演变成为社会问题。

   单纯从经济角度难以解释房价的持续高涨。关于房价问题的分析,大多数从货币政策、人口结构、经济增长等问题入手。这些分析笔者都曾经尝试过,但这些分析在逻辑上都难以自洽。在经济下行压力日增、经济增速下滑的背景下,说是经济增长导致了房价快速上升,显然是难以服众的。从人口结构看,新增劳动力的速度及数量都比几年前显著放缓,农村人口进入城市的速度与数量同样不及从前,但主要城市的房价上涨速度却超过以往,可见,从人口的角度也难以解释房价问题。

   货币政策刺激了房价的假说同样难以自洽。从较长时间区间看,房价似乎与货币供应量之间有较强的相关性,但这难以解释当前的房价。当前的广义货币供应量的增长速度一直稳定在11%左右,大大低于2012年前平均17%的速度。有人拿狭义货币供应量的增长速度来分析当前的房价,而历史上狭义货币供应量与房价之间的相关性更差。

   深层次的问题是住房制度设计上存在问题。我国内地住房制度类似于我国香港,尤其是土地制度上几乎完全模仿香港。

   如果我国不调整当前的住房制度,中国内地的很多城市房价只会越来越贵,甚至超过我国香港。住房问题会持续成为社会关注的焦点问题,不仅不利于我国经济结构的转型与升级,而且对社会稳定构成较大的冲击。

   发展初期过度强调住房商品化和市场化要把住房问题说清楚,必须了解住房制度特点以及我国住房制度改革的历程。

   住房有别于一般消费品的两个重要特点:其一,住房是不动产,无法像萝卜、青菜那样在市场上自由流通,因此,住房市场无法实现自由竞争;其二,住房除了满足生活消费外,还是一种投资品,其价格不是由供求关系决定,而是由预期决定,因此,住房市场不存在市场均衡价格,其价格容易出现剧烈波动。因此,住房不能任凭市场自我调节,需要政府的积极干预,各国政府都将住房视为准公共产品。

   我国住房制度设计过度强调住房商品化和市场化,忽视了住房是一个准公共产品的属性。

   应该承认,我国住房制度改革因为缺乏经验而走过一点弯路。1998年7月3日,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(即23号文)下发。该文件把住房商品化列为房改的指导思想,并提出了“推行住房分类供应”的改革思路。住房分类供应制度的主要内容是:对高收入者供应商品房,对中低收入者供应含有一定社会保障的经济适用住房,对最低收入者供应含有较多社会保障的廉租屋。这是一个以社会保障住房为主、结合适度商品房的制度,是一个以解决好中低收入者住房问题为重点的住房制度。当时,人们对住房分类供应有一个比例设想:10%的低保户由政府提供廉租住房,占人口70%的中低收入阶层由政府提供经济适用住房,其余的20%富有阶层由市场提供商品住房。

   23号文一方面强调住房商品化,一方面又强调住房的分类供应。其实这二者存在内在矛盾。

   从客观的角度看,我国住房制度改革之所以片面强调市场化,与当时的国际国内形势有关。在住房制度改革文件的落实过程中,恰遇亚洲金融危机,刺激住房消费与投资成为短期政策目标。无疑,减少保障型住房对刺激商品住房价格可以起到刺激作用。2003年之后,保障型住房占房地产投资的比例一度降到3%左右,有些城市(如上海)甚至取消了经济适用住房。这是2004年至2007年房价出现过快上涨的原因之一。

   2007年8月份出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(即24号文),强调要完善政府保障制度,增加保障型住房的建设。在一定程度上对23号文进行了纠偏。

   2012年以来,新一届政府大力推动棚户区改造,为解决城市中低收入阶层住房困难起到了积极作用,但还没有触及住房制度改革的核心问题。

   住房商品化和市场化的最大受益者是地方财政,因此,住房市场化一旦实施,就呈现出强大的自我强化和路径依赖特征,需要强大的外力作用才能改变其轨迹,这个强大的外力只能来自中央政府。

   国外在住房制度设计方面的经验和教训我们现在遇到的住房问题,早期的工业化国家也曾经遇到过。在一定程度上可以说,我们现在遇到的住房困境,发达国家在经济发展的早期都曾经遇到过。因此,回顾发达国家在住房制度方面的演变,有利于我们更清晰地认识房价飙升所带来的困惑。

   最早遇到住房问题的是英国。18世纪前的英国主流经济思潮是自由资本主义,强调“小政府、大市场”,政府把住房视为一般商品,由市场自发调节。在工业革命的推动下,英国的城市化加速,随着越来越多的农村人口进入城市,住房问题开始凸显。主要表现为:大多数中低收入阶层住房条件恶劣,而少数大资本家掌握着土地和住房资源,社会出现强烈的阶层对立。

   到了19世纪,住房问题更加突出,并已成为严重的社会问题,恩格斯的《论德国的住房问题》就是在这种背景下写的。经过一个多世纪的政治博弈和理论探讨,在进入20世纪后,工业化国家取得了以下共识:住房是一种福利性、社会性很强的特殊商品,不能完全由市场调节其供求关系,推行住房商品化是涌现住房问题直至“住房灾难”的主要原因。要彻底解决这一问题,必须改革这一旧制度。

   于是,从20世纪初开始,许多国家陆续通过房制度改革,摒弃了住房市场化制度,推行一种政府介入、以住房福利为主并与住房商品化适当结合的新制度。因为各国推行的新制度大同小异,后来人们把这些新制度统称为现代住房制度。由于现代住房制度能够有针对性地消除旧制度存在的弊端,推行这一制度的国家都比较成功地解决好广大居民(特别是中低收入者)的住房问题。

   现代住房制度早已得到国际社会的认可,并成为共同的行为准则。1996年联合国召开人居大会的宣言中,提出“人人享有适当住房”的总目标,要求各国派出副总理级别的领导干部参会,并在大会宣言上签字对实现总目标做出庄严承诺。人居大会后,我国党和政府随即提出“住有所居”的目标。

   从全球视野看,我国香港的住房制度值得我们认真总结。因为我国内地改革开放后实行的土地制度及政府制度很多是借鉴香港的做法。香港住房的平均单价为全世界最高。这与香港的土地拍卖方式及住房制度设计有极大关系。香港土地拍卖方式始于港英政府。为了在土地上获得更多的资金,当时的港英政府尽力减少土地供应,推高土地价格。在住房制度方面,港英政府对中低收入者提供廉价的公共租赁住房,全香港约一半的人住在公共租赁住房或由政府营造的含有一定福利的住房里。另外约一半的人通过完全市场化的途径解决自己的住房问题。

   随着土地拍卖价格不断上升,香港地区的住房价格自然水涨船高。房价的上涨使得拥有住房产权的人群和租赁住房的人群之间的财富差距日益扩大,社会分化日益严重,多数年轻人对未来失去了信心。

   如何重新设计我国的住房制度?我国的土地属于公有制或集体所有制,实施现代住房制度的成本应该比土地私有制国家更低。面对不断高涨的房价,需要有关部门认真反思我国的住房制度改革的进程和方向了。

   从长期制度层面,可以通过立法的形式将现代住房制度理念确立为我国住房制度的指导思想,尽快启动《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新确定政府在住房保障方面的责任和义务。这是一项艰巨的工作,需要壮士断臂的勇气。在地方政府对土地财政依赖日益加重的背景下,断掉土地的收入来源,痛苦是不言而喻的。

   从短期政策操作来看,可以从下几点着手:

   首先,修改土地拍卖制度。实现以建设目标为主线的招标制度。建设目标的制定,必须考虑房价目标,房地产数量、质量、环境目标,吸纳移民目标,保障住房最低刚性需求的目标,等等。地方政府不是以获得最大土地转让金为目的,而是以实现城市长期发展为目的,提供土地,让开发商以竞标的形式整体开发,政府通过验收和监督,确保开发进度和质量。

   第二,调整土地政策,适当放松少数中心城市的耕地保护力度,扩大中心城市的土地供应面积。应该适当减少三四线城市的土地出让规模,以适应供给侧改革的需要,以缓解这些城市的的住房库存形势。可以采取不同城市之间有偿调剂用地指标的办法,把部分三四线城市的用地指标有偿调剂到土地紧张的中心城市。

   第三,推进房地产税的出台,用税收的手段调节有房者和无房者的收入差距。该项改革阻力巨大,可以通过新老划断的方式进行,即新购置的房子适用新税制,暂时不对存量住房征税。

(2016/10/24 发表)

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