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从全球专属经济区分布看南海问题

南海争端的全球观


香港《前哨》月刊2016-9-1,写于2016-7-28


严家祺


    南海岛礁归属的争端,是中国与南海周边国家之间的领土争端。中国任何执政的政府,不论是国民党、共产党、民进党或军阀政府,如果与南海周边国家正式签订条约、协议,或正式接受诸如海牙仲裁庭的裁决,是同样有效的。中国共产党政府制造“六四屠杀”、践踏人权的行为,受到了中国人民和国际社会的强烈谴责,但海峡两岸的共产党政府和民进党政府拒绝接受海牙仲裁庭的裁决,对中国来说,是维护中国长远国家利益的行为。中国北方大片土地的争端,是中国与苏俄之间的领土争端。在北洋军阀政府「賄選總統」曹錕时期,1924年5月21日,中国的外交總長顧維鈞與蘇聯代理外交人民委員卡拉漢(Leo Karakham)簽署了《中蘇解決懸案大綱協定》。这一《協定》是中俄、中蘇兩國間在十九世紀後半葉簽訂了一系列“不平等條約”後的一個“平等條約”。協定規定在簽字後一個月內,雙方舉行會議,並在這一會議中“將中國政府與前帝俄政府所訂一切條約概行廢止,根據相互平等原則及蘇俄兩次對華宣言的精神,重新訂約”。協定規定,“蘇聯廢除帝俄政府與第三國訂立的妨礙中國主權及利益的一切條約與協定,雙方聲明以後任何一方均不訂立有損對方主權和利益的協定。”由于当时中国军阀混战、政局动荡,随着賄選總統曹錕在軍閥混戰中的倒台,《中蘇解決懸案大綱協定》所說的“將中國政府與前帝俄政府所訂一切條約概行廢止”並未發生實際效力。如果賄選總統曹錕的政府与苏联签订的《中蘇解決懸案大綱協定》生效,中国的领土和领海将比今天大得多。
    在南海范围内,有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。仅南沙群岛有二百三十个岛礁沙滩,较大的岛礁有五十一个。南海诸岛的总面积只有164.74平方公里。南海争端有三个组成部分,一是南海周边国家对南海数百个岛礁归属的争端;二是南海周边国家对如何划分专属经济区的争端;三是中国与美国、多个经常利用南海国际航道国家之间在南海国际航道问题上的争端。

    这一争端,涉及的领土只有中国北方领土的万分之一,但比中俄领土争端更复杂。下面从专属经济区问题谈起。
   

专属经济区的全球分布


    全球海洋面积是3.61亿平方公里,陆地面积是1.49亿平方公里。
   按照《联合国海洋法公约》200海里专属经济区的规定,全球所有沿海国的专属经济区的总面积为1.39亿平方公里。
    在全球范围内,拥有专属经济区面积最大的六个国家是,美国、法国、澳大利亚、俄国、英国和新西兰。其中美国为1224万平方公里,法国为1103万平方公里,澳大利亚为850万平方公里,俄罗斯为809万平方公里,英国为680万平方公里。
    中国与日本之间、与越南、菲律宾等国之间在专属经济区的划界问题上存在争端。中国的无争议专属经济区有91万平方公里,如果加上中国要求的、有争议的专属区,总面积将超过300万平方公里。
   

专属经济区设置的利弊


    在我们地球上,海洋底部有大片平地,也有丛山峻岭和深沟峡谷,露出海平面的就是大陆、岛屿和礁石,海洋和海底有丰富的矿物资源和生物资源,沿海大陆架的资源更多。1945年,美国在沿海发现了石油,美国发表《大陆架公告》,宣布美国对邻接美国海岸公海下的大陆架和海床的天然资源拥有管辖权和控制权。当一些沿海国效法美国时,智利和秘鲁发现邻接本国的海岸公海下没有大陆架,而是垂直的悬崖绝壁。既然没有大陆架,智利和秘鲁就希望争得与大陆架一样宽的对海域的权利。1952年,智利、厄瓜多尔和秘鲁在《关于领海的圣地亚哥宣言》中宣布,它们对其沿海宽至200海里的海域拥有专属的主权和管辖权。但是,专属经济区概念的形成和提出是在1972年。1972年8月,肯尼亚向联合国海底委员会提交了《关于专属经济区概念的条款和草案》,规定200海里为专属经济区的最大宽度。1973年,非洲国家政府首脑会议通过宣言,宣布沿海国家在其领海以外,有权划定专属经济区,到上世纪七十年代,在全球110多个沿海国家中,有80多个国家,大多数是第三世界国家,都同意非洲国家政府首脑会议200海里专属经济区的主张。
    正是大多数第三世界国家,包括中国在内,在没有考虑沿海国之间各种不同地理位置关系和海底状况情况下,通过了《联合国海洋法公约》。按公约规定,美国、英国、法国等六国,可以占有5400万平方公里的专属经济区,是世界各国专属经济区总面积的三分之一以上。
    在传统的国际法上,公海是指“不包括在一国领海或内水内的全部海域”,美国今天还是这一主张。1982年《联合国海洋法公约》确立了专属经济区和群岛水域的概念,因而公海的范围缩小到“适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域的全部海域”。美国不同意《联合国海洋法公约》把海洋分为领海、专属经济区和公海,美国认为“专属经济区”是“公海”的一部分。
    专属经济区的设置使沿海国在其专属经济区内享有一系列主权权利,其他国家在专属经济区内仍享有航行和飞越的自由、铺设海底电缆和管道的自由,以及与这些自由有关的其他符合国际法的用途。
    当《联合国海洋法公约》为世界上大多数国家接受后,在专属经济区问题上,产生了三大弊端。
   

一是全球公海面积缩小了三分之一。


   公海、国际空域、太空(外层空间)不是某一国的“财富”,而是全人类的共同财富。全球化尽管在早期会加深国家和地区发展的差异,从长远看,全球化会有利于全球发展,是第三千纪的大趋势。
   

二是专属经济区的规定有利于六个有长海岸线和大洋岛屿的国家,而不利于内陆国,


   这是《联合国海洋法公约》的一个不公正规定。法国在欧洲的领土面积为55万平方公里,专属经济区的面积是法国领土的20倍,而奥地利、阿富汗、蒙古、赞比亚、玻利维亚等内陆国,没有领海,更没有专属经济区。许多内陆国感到,这样瓜分三分之一的公海,对内陆国尤其不公平。当中国菲律宾为黄岩岛的归属和专属经济区争吵不休时,中国菲律宾都没有注意到,法国在南太平洋的波利尼西亚的专属经济区面积是476.7万平方公里,南海九段线内的海域面积是210万平方公里,还不到法国的波利尼西亚专属经济区的一半。
   

三是,世界上许多国家为划分专属经济区而争吵不休。


   波罗的海争端,现在已经得到较好解决,但爱琴海、黑海、阿拉伯海、波斯湾、鄂霍次克海、东中国海和南中国海等海域仍然存在着领海或专属经济区争端。
   
   

主权与主权权利


    台湾海峡两岸的国际法专家,都十分清楚“主权”与“主权权利”之间的区别,但中国大陆的媒体和许多领导人,不了解这一区别。谈及南海问题,会简单地说,“南海主权属于中国”。南海是“南中国海”的简称,说“南海主权属于中国”,就像说“日本海主权属于日本”、“印度洋主权属于印度”一样荒唐。
    中国大陆的媒体经常说,“中国南海”与“南中国海”有不同,“中国南海”是指“九段线内的南中国海”。正这是这一说法,成了海牙仲裁庭7月12日裁决的“理由”,裁决说“九段线”主张没有法律依据。
    主权(sovereignty)是一個國家對其管轄區域所擁有的至高無上的、排他性的政治權力。一个国家对领土、大陆架 (陆地)、领海(12海里)、领空(领土与领海的上空)享有主权。

主權權利是近代從國際海洋法所發展出之概念。


   其最早可追溯至《大陆架公約》(1958)第2條第1、2、3款規定。“沿海國為探測大陆架及開發其天然資源之目的,對大陆架行使主權權利。”对领海以外的200海里专属经济区,世界上所有国家都不享有主权,而只是对200海里海域内的资源等享有“主权权利”。
    《联合国海洋法公约》对沿海国规定了一系列主权权利,如勘探和开发、养护和管理海床和底土以及其上覆水域的自然资源的权利;利用海水、海流和风力发电的权利;对建造和使用人工岛屿、进行海洋科学研究和海洋环保的管辖权。
    人工岛的不断增多,是未来海洋开发的一个大趋势。迪拜的人工岛享誉全球。看来,联合国今后会就公海和专属经济区中的人工岛建设制定《联合国人工岛公约》。
   
   

领土争端与海域争端的区别


    领土争端有三种解决办法,一是战争、武力或武力威胁;二是 通过双方和平协商或通过第三者仲裁解决;三是由国际法院裁判解决。第一种办法,是非法的,不为国际社会和国际法认可。第二种办法,是争端双方或几方在协商基础上自愿的解决,请第三者仲裁。仲裁是自愿型公断,必须双方出席,只有双方认可仲裁裁决的情况下,仲裁裁决才发生效力。第三种办法,与仲裁不同,是强制型公断(judgment、verdict、ruling),国际法院对有关国际条约的签署国,可以缺席判决。
   ***********************
   【註】仲裁不是“判决”,仲裁是争端双方都同意由第三方来解决争端,一方不同意,仲裁是无效的。在某些争端还没有法律规定的情况下,就可以用仲裁解决,有法律,也可以按法律仲裁。秘鲁和厄瓜多尔的领土争端,就是通过仲裁解决的,第三方是巴西、阿根廷、智利和美国。仲裁前秘鲁和厄瓜多尔在两国国会都同意的情况下,签订了“里约议定书”,由第三方四个国家作为“保证国”。1998年,第三方作出了仲裁。接着,按照仲裁裁决,又拟出了两国之间的一个条约。1998年10月26日,在巴西首都巴西利亚,秘鲁和厄瓜多尔签署了《巴西利亚总统条约》,结束了两国间一个多世纪的边界冲突和领土争端。这是成功仲裁的例子。
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    有一点需要说明,一国岛屿在另一国领海或专属区内,这种情况很多,英国的海峡群岛在法国边上,法国的圣皮埃尔和密克隆岛在加拿大边上,希腊数十个岛屿在土耳其边上。黄岩岛临近菲律宾,不能构成黄岩岛属于菲律宾的理由。对于南海岛屿的领土争端,美國不採取立場,對争端的結果也沒有偏好;美国準備接受任何結果,只要聲索方是以和平、符合國際法方式解決爭端。
    菲律宾与中国之间的领土和海域划界争端,只能依靠两国之间和平协商解决。海牙仲裁庭不是国际法庭,裁决之所以无效,首先是因为依靠“仲裁”方式的裁决,必须在菲律宾和中国两国都自愿要求海牙仲裁庭裁决的情况下,仲裁裁决才发生效力。

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