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胥志义:国家与政府的分离

   胥志义:国家与政府的分离
   
   这里所说的国家与政府分离,是指国家与政府职能的分离,属于管理学范畴,而非是政府或朝廷不等于国家那种政治公理意义上的讨论。国家管理具有双重职能。一是社会秩序的维持者,它表现为制订和执行规则,以维护社会秩序和体现社会公正。二是地域公共事务的处理者和地域公共利益的代表者。并通过地域政府来完成。地域是有范围的,如村、县、市、省,其政府处理其地域范围内的公共事务。村、县、市、省并不是国家。国家级政府处理国家范围的公共事务,并代表国家级的地域公共利益。但国家级的政府与国家仍不是一个概念,其区别是职能不同。
   
   何谓地域公共利益?地域公共利益是个人因居住而产生的集体利益。地域公共利益只是个人利益的一部分,甚至是个人利益中较小的一部分。是个人因为居住而产生,与其它同样居住于此的人的共同要求。如公共设施、公共安全等。此利益只能由以地域范围为建成依据的政府来提供。而个人利益的大部分只与特定的个人有关。比如,我当然希望有一条宽阔明亮的路供自己也供他人通行,此即地域公共利益,但我还希望自己挣更多的钱,以使个人更富裕幸福,这是个人利益,与他人并不相干。所以地域公共利益并不等于国家利益,只是国家利益中的一部分,因为国家利益既包括地域公共利益,也应包括只属于个人的个人利益。如果国家利益不能包括个人利益,国家就失去代表全体国人的意义。


   
   地域公共利益是个人因居住而产生的集体利益(相同居住地的人为一集体),而个人还有不与居住相关的集体利益。同一生产组织的成员,是以某一专业生产活动建立起来的,这一生产组织的发展或衰退,便是这一组织所有成员的共同利益。工会组织,小贩联合会等等社会性组织,是以维护相同职业利益而形成的利益组织,其组成人员是相同的阶层或职业。慈善组织、环保组织、人权组织等公益组织,是以实现特定价值理念所形成的组织,它虽然不以取得利益为目标(非赢利),但它本身存在利益,其利益是不容他人或他组织侵害的。显然,社会不但存在千百万有着自身利益的个体,而且存在千百万因个人不同需求而产生的利益组织,作为代表地域性公共利益的政府,只是其中的一种组织。
   
   地域公共利益不仅不是个人利益的全部,而且在很多情况下,与个体利益,与社会组织利益往往存在矛盾。比如修筑一条公共道路,需拆迁个人房屋,之间就存在公共利益与个体利益的矛盾。再比如为了公共安全,需一些预防手段,可能侵害个人权利(如隐私权),其中也有明显的权利冲突。公共利益与个体利益最大最明显的矛盾,是税收矛盾,过高的税赋侵害了个体利益,过低的税赋则不能保证公共利益。这些矛盾的普遍性,决定了政府不能特别强大,否则无法保证社会个体、社会组织的合理利益,体现社会公平。而解决这些社会利益矛盾,依赖公平的规则,制订规则执行规则则是国家职能。
   
   政府代表的地域公共利益不仅与社会个体存在矛盾,而且不同地域的公共利益也存在矛盾。这种矛盾不仅存在于两个不同地域如两省之间:一条河流经两省,上下游的用水就存在矛盾。而且存在于小地域与大地域如县和省之间:在某县发现大油田,资源税在省县之间如何分配也存在矛盾。显然,政府之间也存在大量矛盾。在专制制度下,政府是维护专制统治,控制社会的国家机器中的一部分,这种控制把多个政府、多层级的政府变成一个统一组织。省市县乡政府是此组织的层级结构。下级政府服从上级政府,全国服从中央政府,是这一管理组织运行的特征。所以政府之间的矛盾成为一个组织内部的矛盾,它是通过组织内部由上而下的指令协调来解决。民主和地域自治彻底瓦解了政府的统一性。任何一级政府,都是一个独立的利益主体,并不受制于上一级的政府。它使各级政府真正成为社会中的一个独立组织。因而政府之间的矛盾无法通过组织内部进行协调,而必须依靠规则来解决。
   
   当我们厘清政府的职能后,可以获得以下认识:A,政府并不等于国家。代表地域公共利益的政府利益也不等于国家利益。B,由于利益主体的多元化及相互矛盾,并不存在能代表所有人所有利益的国家利益。简单说来,便是不存在什么国家利益。以前专制国家是把统治集团利益说成是国家利益,现在即便是民主国家,也往往误把地域公共利益当成国家利益。C,代表地域公共利益的政府之间,以及政府与社会个体,与生产组织,与社会组织之间是平等的。这种平等主要表现为公共利益与个体利益的平等。个体利益固然不能侵犯公共利益,公共利益却也不能侵犯个体利益。D,国家的职能是通过公平的规则来解决社会多元化利益之间的矛盾,包括公共利益与个体利益之间的矛盾。而不是站在某一利益或利益集团一边,包括政府一边。所以国家并不是一个利益组织,也不能是一个利益组织。由此国家与政府相分离。
   
   在民主国家中,民主包含两种内容。一是地域居民对处理地域公共事务和代表地域公共利益的政府的选举和监督。这一民主与所有社会组织内的民主相同,是囿于相同居住地居民共同利益的要求。正如工会组织需选举或推举代理人,以维护工人的共同利益,资本合作性的生产组织需选举产生董事会,以代表资本利益一样。二是国家范围内的公民,通过自由讨论和民主决定,确立用以维持国家秩序的规则(法律)。这种规则是在社会多元化利益诉求获得充分表达之后,按照合理和公平正义的理念建立起来的。此一民主,才是国家民主最重要的体现。所以,具有统一的规则,如宪法及其延伸物民法刑法等,正是一个国家成其国家的首要标志。
   
   以规则来解决社会利益矛盾,维持社会正常运转,必须具有执行规则的强制力(或叫执行力)。拥有以暴力为手段的强制力,是国家的另一重要特征。专制国家是统治者通过暴力建立起来的,但这种暴力是为统治者利益服务。民主正是为了把国家强制力从为统治者利益服务改变为人民利益服务。但人民利益是千百万的个体利益,以及由不同利益需求产生的千百万社会组织。它们各不相同,甚至相互矛盾。所以国家暴力必须服从规则,且远离利益。暴力一旦与利益结合,将使利益的取得依凭暴力,或暴力的使用为了利益。暴力与利益结合,往坏里说国家行为很可能成为土匪行为。即便往好里说,也会破坏社会公平。比如公共利益与个体利益的公平。显然,国家拥有暴力,政府具有利益,所以从社会管理角度,国家也必须与政府相分离。
   
   由于政府负责地域公共安全,需应对突发事件,暴力机构往往是政府的一个部门,如公安、武警、军队等。但政府暴力的使用,只有在符合规则,且获得规则认可的条件下,才是合法暴力。为了应对突然事件,如杀人,放火,爆炸等,政府可先使用暴力制服犯罪者,但最终,这一暴力是否合法,需由规则来裁决。所以,作为政府部门的暴力机构,一方面要坚守暴力使用符合规则(法律),另一方面当这种暴力使用超出规则时,作为执行规则的国家机构(如捡察院法院)可以裁决其为非法暴力,并对非法暴力使用者实施惩罚。这也是国家与政府分离的重要体现。
   
   由此,我们可以对国家概念作一描述:国家是有着统一规则、有服从于规则且保证规则执行的强制力、并以规则复盖地域范围来表征的社会体。统一的规则、以暴力为基础的强制力,规则复盖的地域范围,以及在这一地域范围居住的人群,是国家观念的主要内涵。显然,这一描述与代表公共利益的政府有明显的不同。
   
   但从全球范围看国家,国家级政府与国家是混和在一起的。国家级政府代表的地域公共利益,其地域范围与国家范围相同,此利益与其它国家的地域公共利益可能产生矛盾,所以我们往往把这种利益之争看作是两国利益之争。但其实只是两个地域公共利益矛盾,而非两地人民之间所有利益的矛盾。准确地说,并不是国家利益矛盾。那么,作为有着暴力力量的国家能不能站在自己国家的公共利益一边?与利益相结合?
   
   由于世界并没有一个统一的规则,且拥有保证规则执行的强制力,来解决国家之间的公共利益矛盾(比如领海争议),所以国家之间公共利益的矛盾要么通过武力解决,要么通过协商解决。在人类漫长的历史过程中,世界奉行的是丛林规则,大多靠拳头说话。显然,在国家之间的交往中,如果没有以暴力为基础的国家力量,国家的地域公共利益难以得到保证。所以,国家与政府的分离目前只是出现在实行民主体制的国家之内。在国际上,国家与政府在目前还是一体的。国家武力必须与国家级的地域公共利益相结合。
   
   但武力与利益相结合,与国家公平的裁决利益矛盾职能相悖,且会带来世界范围的利益丛林争夺,世界将永难建立公平秩序。寻求能获得绝大多数人认同和遵守的世界规则,来公平的解决国家之间的公共利益矛盾。正是目前世界人民的追求。不过,这可能是一漫长过程。而我坚信,人类能建立一个国家内公平的利益矛盾解决机制,也终将建立一个世界范围内公平的利益矛盾解决机制。从而使武力服从公平规则,而非利益。
(2016/08/03 发表)
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