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南海的四种海域


南海的四种海域


香港《前哨》2012-8


严家祺


   

    南海问题包括三个方面,一是南海岛礁、特别是南沙岛礁的领土主权之争;二是与专属经济区划分有关的海洋权益之争;三是如何保障南海航行自由和航道安全。

南海岛礁的领土主权之争


   
    六月二十一日,越南国会通过《越南海洋法》,将西沙、南沙群岛列为其海洋主权管辖范围内。同日,北京报道说,国务院于近日批准设立地级三沙市,管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。中国在设立三沙市的同时,还设立师级军分区。据报道,中国军队在管辖海域已建立了常态化的战备巡逻制度。
    现在的实际情况是:西沙群岛在中国控制下,中沙群岛除了黄岩岛外,都在海平面下,而最近中国和菲律宾就黄岩岛发生了领土争执。南沙群岛有二百三十个岛礁沙滩,较大的岛礁有五十一个。越南占领了二十九个、控制了南沙西部海域;菲律宾占领了八个、控制了南沙东北部海域;马来西亚占领五个,控制了南沙西南部海域。中国大陆和台湾仅控制九个,其中南沙最大的岛太平岛由台湾控制。中国的三沙市政府设在西沙群岛的永兴岛,在今天实际上管辖不了越南、菲律宾、马来西亚等国占领的岛礁及附近海域。
    从历史上说,在中国地图上南海“U形线”(或称“九段线”)内的南海诸岛,中国自公元三世纪以来的历代文献中就有许多记载。从公元十二世纪以来,南海诸岛已归中国管辖。清代出版的、有经纬度的新式地图中的《天下总舆图》将南海中的东沙、西沙、中沙、南沙、曾母暗沙诸岛正式列入中国版图。二次大战期间,日本曾一度控制南海岛屿。日本投降後,中华民国政府派遣海军将领李世甲、吴振南等接收了南海诸岛。一九四七年,中华民国内政部重新命名了南海“U形线”内一百五十九个岛、礁、滩和沙洲的名称,并公布施行。一九七五年前,越南也明确承认中国对南沙群岛领土主权。自从南海发现有大量油气资源後、特别是一九八二年《联合国海洋法公约》规定二百海里“专属经济区”後,越南、菲律宾就大肆地侵占中国南海特别是南沙岛礁的领土。
    “U形线”(或称“九段线”)存在是一个重要的历史事实,如果说“九段线”是一九四七年公布的,那么,可以说,作为中国主权所及的“U形线所指范围”有几百年历史了,中国早就在这一地区行使了管辖权。就在中国设立三沙市前几天,中国海洋信息中心研究员李令华在北京的一次研讨会上说,一九四七年的“九段线”,“没有根据,那时沿岸国家还没有独立呢,是中国单方面宣布的”。事实是,中华民国政府公布“九段线”得到了当时国际社会的认同,并行使了管辖权。一九五一年,总理兼外长周恩来发表《关于英美对日和约草案及旧金山会议声明》中,宣布南沙、西沙、东沙、中沙四个群岛为中国领土时,没有一个国家起来否定“九段线”内的南海诸岛是中国领土。
   

海域“三分法”和空域“二分法”


   
    按照《联合国海洋法公约》,地球上的海域分为三部分,一是沿海国家的领海,领海宽度从领海基线量起,最大为十二海里。中国规定领海宽度为十二海里。二是领海外的专属经济区,从领海基线量起,不应超过二百海里。三是国际公海,这是专属经济区外的海域。
    另外,在沿海国领海以外,有一个毗连区。毗连区的外部界限从领海基线量起二十四海里,这是沿海国为海关、缉私、卫生和移民等行使管制而设置的一个区域。中国在一九九二年通过了《领海和毗连区法》。该法规定,中国大陆及其沿海岛屿、台湾及其附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛,以及其他一切属于中国的岛屿,都是中国的领土。中国的领海为邻接其陆地领土和内水的一带水域。
    二000年,中国和越南签署了《两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》。中国沿海的其他海域,与临近国家还没有划定专属经济区和大陆架的界线。现在可以肯定的是,在划定专属经济区和大陆架的界线时,首要考虑因素是东海中的钓鱼岛及其海域、南海诸岛及其海域都是中国的领土;第二考虑是深海沟的存在和大陆架的自然延伸。
    一个国家的领土包括领陆、领海及其海床和下层土、领空三部分。南海“U形线”内的南海诸岛及附近海域是中国的领土,这是一个事实。领海以外的“专属经济区”并不是国家的领土。《联合国海洋法公约》规定二百海里“专属经济区”,完全不影响到世界各国的领土主权。如果一国的岛屿离另一国陆地边界很近,又在另一国二百海里“专属经济区”内,前一国岛屿及其岛屿周围的十二海里领海,仍然是前一国的领土。圣皮埃尔和密克隆岛是法国领土,远离欧洲大陆,不因为它在加拿大领海之内就成了加拿大领土。同样,黄岩岛是中国领土,不因为离菲律宾很近,就会成为菲律宾领土。南海“U形线”内的南海诸岛及附近海域也不因为今后“专属经济区”的划界而改变它们的主权归属。
    划分一个海域的专属经济区和大陆架的前提是,对这一海域内的岛礁的主权归属不存在争议。现在,越南、菲律宾等国非法侵占着中国南海许多岛屿,在这种情况下,根本不可能进行专属经济区和大陆架的划界谈判。但在进行专属经济区和大陆架的划界谈判前,中国完全可以在南海“U形线”内海域就海洋资源的开发利用按《联合国海洋法公约》与他国进行合作。中国海洋石油总公司最近发布公告称,宣布在南海地区对外开放九个海上区块,供与外国公司进行合作勘探开发。
    地球表面的空间有“空气空间”和“外层空间”之分。“外层空间”就是我们平常说的“太空”,是人类从事航天活动的领域。“空气空间”是人类从事航空活动的领域。国家的“领空”是指国家的陆地领土和领海的上覆空气空间。
    与“海域三分法”不同,空域只有“领空”与“国际空域”之分。领海上覆的空气空间属于“领空”,但专属经济区的上覆的空气空间,并不属于“领空”,而是“国际空域”的组成部分。所以,在“国际空域”下面的海域,并不全是“公海”,有一部分属于“专属经济区”。有人主张“空域三分法”,但并未为联合国接受。如果联合国接受“ 空域三分法”,那么,地球表面的“国际空域”将缩小三分之一。
    按照《联合国海洋法公约》,沿海国对毗连区不享有主权,只在毗连区内行使某些方面的管制权,而且,沿海国对毗连区的管制不包括毗连区的上空。中国的《领海和毗连区法》也没有规定对毗连区上空行使管制权。毗连区是专属经济区最接近领海的一个小部分。所以,任何国家专属经济区的上空是“国际空域”(或称“领空外空域”)的一部分。
    《联合国海洋法公约》第五十八条第一款规定,各国在专属经济区内享有“飞越自由”,第三款又规定各国在行使“飞越自由”权利的时候,“应当顾及沿海国的权利和义务,并遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。” 《联合国海洋法公约》设立专属经济区的主要目的,是为了使沿海国能有效地管辖在领土(包括领海)以外的海域中的“自然资源”,而不是在没有“自然资源”的、领土以外的地方行使权力。《联合国海洋法公约》规定的“海域三分法”,不能因此自然地推论出“空域三分法”。
    为了避免国与国之间在“专属经济区”上空发生冲突,一国可以在专属经济区上空设立“防空识别区”,规定外国军用飞机或无人驾驶侦察飞机飞越专属经济区上空时要遵守一国指定的航线飞行和有关程序。南海的上空与南海的海域一样,领空、领海和尚未划分的专属经济区犬牙交错,中国在设立三沙市後,中国在三沙市管辖的海域和空域的战备巡逻制度就会十分错综复杂。
   

第四种海域和南海航道安全


   
    按照《联合国海洋法公约》,世界上较大的海域可以划分为领海、专属经济区和公海三部分。南海虽然比较宽阔,但南海一些海域事实上起着与“海峡航道”同样重要的作用,来往于西太平洋和印度洋之间、西太平洋和南太平洋之间的商船和军舰几乎都要经过“南海航道”。无论南海是否划定了专属经济区,各国都有穿越南海正常航行和飞越的自由,当然,各国在行使这一权利时应顾及沿海国的权利并遵守有关法律和规章。所以,在今天和在今后划定了专属经济区,南海中总存在着连接西太平洋和印度洋、西太平洋和南太平洋的“国际航道”。由于“南海航道”的重要性,有必要把南海中的这一部分海域称作“第四种海域”。
    “第四种海域”不是“领海”、“专属经济区”、 “公海”以外的新海域。世界上的所有“国际航道”,都与“公海”或“领海”、“专属经济区”有关。就是用于国际航行的海峡,全球有三十处位于一国或几国领海范围内,更不要说领海外的专属经济区了。
    二00二年,中国与东盟在金边签署了《南海各方行为宣言》。今天南海岛礁主权和海洋权益之争,对南海国际航道的航行自由和航行安全尚没有发生多大影响,这与中国与南海周边国家的共同努力有密切关系。事实上,在南海岛礁主权和海洋权益争端解决前,南海周边国家有必要进一步合作,充分而有效地保障南海国际航道的航行自由和航行安全,为此,有必要在未来的《南海行为准则》中作出明确的、具体的规定,或共同订立一个《南海国际航道协定》,这将在有利于整个南海问题的和平解决。
   

国际关系不是人际关系


   
    在二十一世纪的今天,当国与国之间的联系愈密切时,摩擦和冲突的发生也会更多、更频繁,这是今天国际关系的现实。国际关系与国内关系不同,国际关系的目标是维护和平而不是什么“和谐”,孔老夫子的“仁义道德”无助于处理国际关系。二000年《中越北部湾划界协定》中国对越南施行了“仁义道德”,中国比越南少得了百分之六点五的北部湾面积,越南没有记住中国的“恩惠”,事後对侵占中国南沙领土变本加厉。“六四”事件後,中国政府受到了全世界的谴责,当时,本来并不需要急于解决中苏边界问题,北京却表示了过度主动性,以致中苏边界划分极大地损害了中国国家利益。一个正在解体的苏联,绝不给中国东北边境在日本海留下一点出海口。如果中俄边界推迟三十年划分,情况会对中国有利得多。国际关系不是人际关系,而首先是国家实力、包括软实力之间的对比关系。只有当中国收回了“U形线”内南海大部分岛礁的主权後,南海海域的专属经济区的划分才能正式提上议事日程。

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