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联邦共和 无锡王振华

读《联邦党人文集》感悟(四)题记如果每一个人都像天使一样完美善良,就不需要任何政府了。如果政府官员都是天使,那么政府就不需要任何外来的或内在的监督约束了。——詹姆斯•麦迪逊作者所读和参考的《联邦党人文集》是2014年1月中国青年出版社出版,由杨颖玥、张尧然翻译。

   建立联邦共和制是《联邦党人文集》的核心思想,说服成员国由邦联到联邦体制蜕变,大篇幅地构思阐述联邦共和制度。联邦共和制(也称复合共和制),就是国家的组成形式是联邦制议会民主共和制,历史上第一个将联邦共和制付诸于现实的国家是美国。

   联邦制维基百科定义:联邦制国家由各个联邦成员组成,各成员单位先于联邦国家存在。在组成联邦制国家时,联邦成员单位把各自的部分权力让渡给联邦政府,同时又保留了部分管理内部事务的权力,国民享有联邦和各成员单位的双重国籍。

   共和制或称共和民主制,是人类社会的一种政体。与神权及君主制政权的正当性、取得方式和政体形式不同,该政体下国家的最高执政者不是君主,而是依法律选出的最高执政者。一般来说共和制就是国家各种不同的阶级结合起来共同谈和,协商和共同管理国家的一种管理国家的方法制度。现代国家从神权迈向民主化过程中,有共和制与君主立宪制的两种选项。

   联邦共和制联邦共和制是将联邦制和共和制揉和在一起的“一些社会的组合体”,“联邦制可以矫正共和政府最容易发生的弊端”,联邦共和制兼具联邦制和共和制的优点。孟德斯鸠说过共和国领土小一点合适,但认为联邦共和国可以作为一种有效手段,并将君主制和共和制的优势结合起来:“如果人类不能设计出一种良好的政治制度,既有共和政府的对内优势,又有君主政府的对外优势,那么最终,人们将会可能被迫生活在一种由一个人组成的政府之下。我说的这种政府,就是联邦共和政府”P54页。这种政府形式可以认为一种契约“由于联邦是由很多小共和国组成的,因此各成员国内部可以很幸福;而在对外形势上,因为联合的手段,他们拥有和君主制大国一样的优势。”汉密尔顿P55页。

   麦迪逊首先区分民主与共和的概念。“使用代议制方式代替全民直接参政”,“不要错误地认为,只要在政治权利上使人们回归绝对平等,就可以同时实现人们在财产、感情和观念上的完全平等”。直接民主制和共和制最大的两点区别在于:第一,后者将政府委托给一小部分被选举的公民管理;第二,后者的管理可以延伸到更多的人口,更为广泛的国土。(麦迪逊P61页)

    “美利坚人民就可以宣称,是我们以代议制为基础,建立起了最纯粹、最广泛的共和国”。(麦迪逊P79页)。麦迪逊言下的“共和政体”内含有民主的成分,共和与民主存在着交叠,“人们很容易混淆共和制和民主制”。这种共和与民主的交叠跟上述的自亚里士多德、西塞罗的古典共和主义的传统是相一致的。从这个意义上来说,麦迪逊的共和概念是对古典共和主义传统的继承,他的论述具有思想史根据。麦迪逊的所定义的共和概念是对古代共和政体的创新。联邦党人肯定和继承了古典共和主义对政治权力公共性的追求。但同时他们也意识到古典共和主义的内在缺陷:直接民主不足以实现权力的公共性。

   既然共和政体追求的是政治权力的公共性,它就必然要涵括民主。但直接民主不足以实现权力公共的目标。因此,麦迪逊等联邦党人构建共和概念的第一步就是重新阐述民主,把古典共和涵义中的直接民主置换为间接民主(代议民主)。

   宪政和专政的区别宪法是指“由人民制定、政府不能更改的”,和法律则是“由政府制定、政府能够更改的”。美利坚宪法第六条第二款 本宪法及依照本宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约,均为全国的最高法律;即使与任何一州的宪法或法律相抵触,各州的法官仍应遵守。任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时,均不得违返本宪法。(草案见p252页)。“新宪法既不是联邦性质的,也不是整体国家性质的,而是两者的结合体。“构建一个联邦政府,必然要授予它某些权力”。(汉密尔顿P177页)所有的地方权力都处于从属地位的,受国家总体政府的控制、指导,国家政府甚至可以随意废除地方立法。(麦迪逊P215页)

   这此意义上,“为立法机关规定一定限制的宪法,宪法与法律之间存在严格区分,那些拥有较高等级的一般性规则或法律以及那些源出于较高权威机构的规则或法律,控制着那些由被授权立法的机构所通过的较为具体的法律的内容”。当这两种有等级差别的规则发生冲突时,“宪法应作为解释法律的准绳,在二者发生明显矛盾时,法律应服从宪法”。对政府的外在控制来自宪法,以及宪法下的间接民主。这是宪法对整体政治权力的规限。但这仍不足以达至联邦党人的目标——政治秩序与个体自由。

   如果联邦政府想要越过正当行使权力的界限,利用它所掌握的权力来推行暴政的话,建立这个政府的人民,就一定会诉诸他们制定的标准,判断政府的行为多么严重,然后根据谨慎判断的结果和事态的紧急程度,采取相应的措施,弥补宪法所受到的伤害。(汉密尔顿P178页)

   如上所述,政治机构为宪法所规划,它的政治权力也是宪法赋予的,政府只应当采取为宪法所规定的行动,政府没有权力来界定自己的权威。宪法限制政治权力的目的在于保障宪法规定的公民权利。如何把政府所必需的稳定性和能力与共和国及自由赋予个体的神圣不可侵犯的权利结合起来。(麦迪逊P199页)

   宪政实行三权分立、互相制衡的国家政权体制。法学家格哈德卡斯珀在论文《宪政》中提到:“宪政有描述性和规范性的两个内涵。描述性内涵是说它被用来指代历史上,人们为逐求各项权利、自由等的制度性承认的奋斗;规范性内涵的意思是它包括了美国宪法中政府的必要特征”。专政则诉诸的是暴力,确立的是不受限制的无限权力,剥夺的是公民的基本权利与自由。专政是宪政的对立面。有宪法,不等于有宪政。

   联邦权力分立与制衡所有的权力累积,包括立法权、行政权和司法权,如果被掌控在同一拔人手中、几个人还是很多人,也不论他们是通过世袭、自我任命还是选举得到这些权力,都只配用“暴政”来冠名。(麦迪逊P266页)。

   麦迪逊在1788年2月8日在“政府架构必须要让各部分之间相互制约和平衡”一文、《联邦党人文集》第五十一篇P284页写下了最经典最著名的名言“如果每一个人都像天使一样完美善良,就不需要任何政府了。如果政府官员都是天使,那么政府就不需要任何外来的或内在的监督约束了。”

   麦迪逊引用杰弗逊的弗吉尼亚笔记:我们浴血奋斗的目的并不是建立一个“选举专制政府”,我们为之奋斗的政府,不但要建立在自由原则的基础上,而且其政府的权力也应该平衡地分布在不同的权力部门手中,这样,任何一个权力部门都受到其它权力部门的有效监督和限制,而不能任意僭越自己的权力范围。(麦迪逊P274页)。

   不仅所有的权力来自于人民,而且被授予权力也必须依赖人民,方法就是缩短任期。(麦迪逊P199页)。“把防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面,如同其他各方面一样,防御规定必须与攻击的危险相称”。权力一旦走向专断,就能突破宪法与民主约束。对此,联邦党人进一步对政治权力作出内在的控制——分权制衡。由宪政之下的宪法和法律来约束住政治家们扩张权力的欲望和专横地使用其权力的冲动。因为掌权者们都有一种本性的倾向去扩大、逾越公共权力的边界。

   既然所有外部保障已经证明是不奏效的,那就只好通过调整政府内部架构,让各个部门相互制约,使其各部门相互制约,使其各司其职、各居其位。(麦迪逊P283页)。务必要求行政、立法和司法部门最高长官任命,都必须通过相互独立、不受彼此干涉的渠道,从同一个终极的权力源泉——人民手中获得授权。

   联邦党人深信政治权力的存在是一种必要的恶,于是将政治权力划分为若干部分,以使任何决策都不能由任何一方单独作出,即便是处于多数的一派,也只能在有限的时间内控制政府的某个部分,而不可能同时控制全部权力。政府的权力横向分为立法、行政和司法三大部门,任何人只能在其中一个部门任职。三个部门的人员由独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生,具有不同的功能。权力划分后,各部门都具有宪法的和政治上的独立性。权力分立并非仅是机构的分立,其核心是多个决策权威中心的相互分立和制衡:“复合共和制并不只是联邦政府体制中多个自主政府单位的符合,而且还是每一个政府单位内决策结构的复合。如果任何一个决策结构或者政府单位取得了支配决策机构或者政府单位的地位,并长时间得以维持,那么这样一个体制也就失败了”。(美国宪法的政治学解读——复合共和体制的理论与实践 作者奥斯特罗姆)

   在联邦党人构图联邦时,人性恶的假设固然是其思考政治问题的一个出发基点,但他们并不完全否定人性有善的一面。人性的善的一面——对公益的追求——在共和政体(代议制政体)中应有体现的空间。“并不能因此就指望民意会辩明是非曲直”,“通过诉诸民意的方式来限制权力部门的行为,既不是适当,也不是很有效”。(麦迪逊P279页)。故而,联邦党人把其人性的理念延伸至制度层面。在设计代议民主与宪政制度时,设定参议院议员、总统选举人团以及联邦法院法官等不由大多数的民众直接选举产生,他们在制度、程序上不对大众的意愿作出直接的反应,不承受大众政治压力;他们代表着公民的美德,是公共利益的守护者,也就是说,他们能够避开私利而从致力于公益的谋求。在制度层面上,他们就是大众集体意愿——这往往就是党争——及其体制对应物如众议院等机构的一种平衡。这也就是一种“审议的民主”。

   联邦共和制有如下优点:联邦有防止国内动乱和分裂的倾向。(P55页)。同时可抵御外部的侵略。汉密尔顿描绘了如果没有国家军队(常备军)“战争将会在各成员国之间此起彼伏,进退劫掠。非正规军所到之处,将会烧杀抢劫,极尽破坏之能。”P48页。“在很少发生内乱的国家,自然很少需要调动军队支平息内乱,人民也不用担心陷入军队的统治之下”(P50页),在经常面临内乱窘状的国家,由于国家一直需要军队的保护,使得军队重要性凸显,相应就降低了平民的地位。军队将会凌驾于人民之上。“如果没有一支强大的军队时刻听从联邦政府调遣的话,联邦就没有办法强制推行自己的政策”。(P91页)。民兵不足于胜任国防事务,会让联邦多花费数百万本来可以节省的开支。

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