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美国专家谈南海问题

南海争端的“恃强凌弱者”:美国还是中国?
   
   時間:2015-11-18 23:55 訂閱《明鏡郵報》 《安卓電子書App》
   美国在主权问题上不持立场,但我们确实有在这个区域内自由航行的利益,而自由航行又跟这些人造岛礁是建在“低潮高地”上还是建在满潮时仍处于水面上的礁岩之上有关。
   

   南海争端的“恃强凌弱者”:美国还是中国?
   
   记者:张娟/翻译:张娟 柴育卉
   
   南中国海的争执旷日已久。最近美舰进入中国人造岛礁12海里使得这个问题再度白日化。
   
   到底在这个争执中孰是孰非?美国在南海争执中想要得到什么?南海问题对于中美关系的影响是什么?对于这一系列的问题,我们采访了美国三位著名的中国问题专家。
   
   容安澜(Alan Romberg):美国史汀生中心(Stimson Center)东亚项目资深研究员兼主任。他曾在美国国务院工作长达27年,并担任美国外交官20多年。容安澜先生曾任美国国务院政策规划司的第一副司长,美国国务院负责公共外交和公共事务的第一副助理国务卿,美国国务院副发言人。容安澜先生曾广泛参与各种东亚事务的政策制定,包括担任日本处处长,在东亚政策规划处任职,在白宫国家安全事务委员会的中国事务处任职。他还被派驻到香港和台湾担任外交官。
   
   包道格(Douglas Paal):卡内基国际和平基金会研究副总裁。包道格先生曾于2006年到2008年担任JP摩根大通国际的副董事长。2002年至2006年,他作为美国非官方代表担任美国在台协会台北办事处处长。1986至1983年,他在老布什总统任内担任亚洲事务部主任,之后担任高级主任及总统特别助理。包道格曾在美国国务院政策规划司任职,并在美国中情局担任高级分析员,并曾在美国驻新加坡和北京大使馆常驻。他经常就亚洲事务和国家安全问题演讲并发表评论文章。
   
   芮效俭(Stapleton Roy):威尔逊中心基辛格中美关系研究所高级研究员,前创始主任。芮效俭先生出生在中国,并在那里成长到幼年,见证了抗日战争和之后的国共战争。芮效俭先生普林斯顿大学毕业之后,成为国务院的外交官,并在那里工作了45年,以职业大使(国务院的最高头衔)的头衔退休。
   芮效俭大使在国务院的工作重点是东亚和前苏联事务。1978年,芮效俭大使参与了中美建交的秘密会谈。他曾在新加坡、中国(1991-1995年)和印尼担任大使职务。退休之前,芮效俭大使的最后一项职务为负责情报和研究的助理国务卿。
   
   1,在南海问题上,我认为中国和国际社会之间存在巨大的认识差距。许多中国人坚定地认为南海是中国领土的一部分,他们认为国际社会是站在他们这边的。但事实上是,国际社会,即美国和中国的许多邻国,将中国比作“侵略者”。也有一些美国学者认为,南中国海区区那几块岩礁,根本不值得为之一战。这个问题的实质到底是什么呢?
   
   容安澜:这里有几个被混淆了的问题。首先是岩礁的问题,一些美国人用了这个词汇想说明:到底值不值得为这几块岩礁而战?这个问题也同样存在于钓鱼岛/尖阁列岛的争端。但在那个(钓鱼岛)案例中,美国有明确的条约承诺。以为美国不会兑现和履行其条约义务的,都是非常错误的。所以,这就涉及一旦中日开战,美国是否会支援日本的问题。这其实不是关于那几块岩礁的问题,而实际上是事关美国的条约和同盟义务。类似的,在南海的问题上,美国与菲律宾有同盟关系,这个国家是美国在南海所有主权声索国中唯一的同盟国。
   
   但是美国对法治极为重视。我认为至少那些熟悉国际法的人都认为这个九段线或者十一段线的说法,也有人称其为U型线或者牛舌线,没有任何法律依据。九段线的历史很复杂,它的历史应当追溯到20世纪初,而不仅仅是1947年。国民党于1947年将其确认在版图里,而实际上它的划定时间其实更早。当时,国民党政府的意图并不明确;大多数学者认为,当时的国民党政府实际上只是希望主张线内的地物都属于中华民国,而中华人民共和国取代中华民国后,也就自然继承了这个主张。但是,北京一直未对此予以明确说明。
   
   北京某些时候也会提到地物和相连的水域,所提及的相连水域在大多数情况下最远不超出12海里。根据《联合国海洋法公约》,岛屿是指满潮时仍在水面上的陆地区域;它可以是岩礁,那么,在这种情形下,也适用于12海里的领海条件。而满潮时不在水面上的陆地区域,就不能适用于12海里的领海条件。对于可以拥有200海里专属经济区的岛屿,其本身必须能够维持人类生活和居住。而符合这种条件的岛屿并不多。实际上,有人认为,唯一符合这个条件的岛屿就是现在由台湾管辖的太平岛。
   
   回到“南海是否属于中国”这个问题,中国其实也并没有这样说。中国政府只是说,我们对南海诸岛都拥有主权。中国的这种主张既没有说明与九段线的关系,也没有说明所主张的这些岛屿与哪些海域相关。在国际法里,陆权主导海权。如果不对领土提出主张,就无法定义领海。而“在历史上曾经拥有主权”的这种提法在法律上是不成立的。有些人还称在这些区域中国拥有国际捕鱼权。但是这种提法是为很多人不能接受的,因为它不属于在经济专属区内所享有的那种专属权利。
   
   也有些人认为,(中国在南海的权利)被《联合国海洋法公约》剥夺了。我不是律师,我无法对上述种种说法予以法律上的定义。但是,中国如果能够就其声索以及声索所基于的前提给出明确的解释,可能会对中国更加有利。
   
   这是目前美国希望中国所澄清的。美国并没有说:“你们的主张是不合法的。”美国也并未在领土主权问题上持任何立场。而关于领海问题,美国的确有自己的立场,也就是:任何领海的声索主张都需要与领土存在某种关联,如果一旦出现纠纷,当不同的国家基于某些区域的现状和对其在历史上的地物占据提出不同的声索主张时,国家之间应当以谈判解决。但美国不是谈判的一方,这不关我们的事。
   
   另外,我想指出的是,大家对前国务卿希拉里2010年在河内所说的话存在误解。显然,她的用词和表达是让人感到遗憾的,因为大家对她的话可以进行多种不同的解释。她说:“这些纠纷应当通过协作来给与解决。”协作(collaboratively)可以指由一个小组来完成;也可以仅指由几个国家通过和平的方式来解决。因此,当时,美国的意思并不是坚持要由中国与世界其他国家或者东盟国家来解决这个问题。而现在,中国和东盟国家的确应当制定完成“南海行为准则”,因为这是由中国和东盟国家之间展开的谈判。不过这是另外一回事了,这与上面提到的主张是另外一回事。
   
   美国的立场很简单:声索方应当就海洋权利的声索主张给与说明,而且这些主张应当基于国际法。只要有陆权争议或者海权争议,就应当由争议各方以和平方式解决。这就是美国应当持有的态度,也是一贯以来的表态。
   
   中国填海的速度和步伐引起各方关注是有原因的,中国似乎是在准备将军事力量作为间接手段来支持其政治行动,即针对地物和海洋提出的权利声索。这种做法是美国不能接受的。
   
   因此,美国提出,首先停止人造岛礁工程,其次,停止在建工程,再次,停止对人造岛礁的军事化。到现在为止,人造岛礁活动已经基本上完成。但是,坦白地讲,我认为中国不会停止其在建工程。因此,现在的关注点主要就是相关工程的军事化。这就是为什么习近平主席的演讲受到如此之高的关注程度的原因。
   
   习近平主席在演讲中说中国并没有要军事化的意图,如果他定义的军事化实际上与别人理解的军事化的概念非常接近,这就是很重要的一个表态。但是,我们必须继续观察他所说的军事化在未来实际上意味着什么。
   
   2,其他国家也有类似中国这样的人造岛礁的行为吗?
   
   容安澜:(其他国家的造岛工程和中国的造岛工程)根本不能相提并论,根本不是在一个等量级上。其他国家的人造岛礁行动应该也存在,我不是非常确定,但可能存在的情形是,其他国家对其所占据的地物以及相关联的区域提出声索主张也同样是非法的。但也有可能这些主张是合法的,因为它们处在大陆架上。但是,你不能人为的建造一个岛礁然后对其声索主权。再看看越南或菲律宾以及其他国家的(人造岛礁)行为,它们和中国的造岛行为相比---用一句美国俗语来讲---就是根本不是一个量级的。中国在力度上提高了很多个等级。
   
   3,美国是否会帮助越南或菲律宾这些国家进行人造岛礁活动?
   
   容安澜:我认为不会。美国一直以来给与这些国家的帮助就是协助他们具备更强的巡航能力,以便了解自己的真实处境,发现问题所在等等。我不认为美国帮助任何国家进行了人造岛礁活动。
   
   我想再一次指出这个基本要点,美国对任何国家提出的声索主张都不予支持。各国的权利主张与我们没有关系,我们不接受也不反对任何领土主张。这个地区我们唯一支持的是日本对北方四岛的领土主权声索,这可以一直追溯到二战时期。但除此之外,美国对任何争议都不持态度。
   
   
   4,在奥习会中,南海问题并没有取得明显进展。而与此同时,这个争执又是造成中美关系紧张的一个重要问题。美国在这个问题上的态度到底是什么?
   
   包道格:我认为美国在这个问题上的立场是:各方都应遵守现状。这就是说美国不会支持任何其他国家的人造岛礁工程。但是我认为奥巴马政府在这个问题上立场并不连贯一致。他们说三个原则是:保持现状,非军事化,和平解决争议。但是我们很少听到政府对这三条原则给与详细的阐述。
   
   芮效俭:毫无疑问,我认为,最近中国在南海的一些岛屿上的快速扩建行为使这个问题越来越复杂。
   
   我们在讨论南海问题的时候必须非常谨慎,因为它涉及到一些非常强的技术问题,比如岩礁,或者满朝时在水下的土地,或者专业人员称之为的“低潮高地”。
   
   《联合国海洋法公约》规定,如果岩礁在满潮时位于水面下,就称为“低潮高地”,这不能作为领土主权的依据。如果岩礁在满潮时位于水面之上,则可以作为领土主权的依据。
   
   中国在上述两种情况下都有建人工岛礁。依据该公约,如果是满潮时仍在水面上的岩礁,则拥有12海里的领海;如果是“低潮高地”,则不能---但是中国从没有对外说明哪些活动属于公约的哪部分。这也是现存问题之一。
   
   美国认为,中国的行为是人为地将岛屿建在这些“低潮高地”上,而根据国际法,这些人造岛屿并不拥有12海里的领海。这种类型的人造岛礁与建在满潮时仍处于水面上礁岩的人造岛礁是不同的。所以这是个技术性很强的问题。在我看来,最好不要采取任何让这些问题朝着更加紧张的局势发展的行动。这是中国与东南亚十个国家于2002年签署的《南海各方行为宣言》的一个条例。我注意到,习近平主席在峰会后与奥巴马总统举行的联合记者招待会上,呼吁全面和有效地实施《南海各方行为宣言》,并继续进行就《行为准则》进行磋商。他还指出,中国无意在这些岛屿进行军事化行为。在我看来,似乎有着正面的成果。双方都应该利用这一契机把这一问题向正面的方向推进。

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