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外行领导司法改革可能失败

转载来源:博讯网
   
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    刘思达:司法改革仍在浅水区
    (博讯2015年06月01日发表)
   
    【财新网】(记者 周东旭)自十八届三中全会以来,轰轰烈烈的司法改革已近600天。重回职业化路径的司法改革,给法治中国带来诸多期待,但也并不是没有隐忧。近期的法官离职潮,就多少给司改蒙上了一层灰霾。
   
      在之前更强调能动司法与大调解的大众化司改路线背景下,职业化改革是否会有反复?威斯康星大学麦迪逊分校法学院助理教授刘思达预测,回潮或许在所难免,“走远了也会被拉回来”,司法改革不可能是线性前进的过程。
   
      在刘思达看来,当前的司法改革也只是停留于浅水区,是否敢继续啃“硬骨头”,将决定司法改革的深度,比如向省级司法垄断开刀,比如不能只做加法,添机构,而要敢于做减法,剪利益,重新布局。
   
      “做总是比不做好”。务实的改革思路下,刘思达更相信人对于制度的塑造。人变了,观念变了,很多制度才能推进下去,甚至看似不可能的事情也能够推进。所以,他评价近二十多年的司法改革最大的成绩就是统一司法考试,提供了一支更为职业化的队伍,也正是这支队伍,将决定司法改革的未来面貌。
   
      法官离职是由于剥夺感
   
      财新记者:近期,法官离职现象引发越来越多的关注,甚至有人担心会不会出现更大面积的离职,你认为是否存在继续恶化的可能?
   
      刘思达:这一现象实际上已经持续了很长时间,最近有恶化的倾向,属于制度性的问题。一方面,法官工作量越来越大,待遇却一般,尤其是基层法院案件很多,压力相对更大。
   
      另一方面,对于具备5—10年审判经验的法官,依靠积累多年的人脉,如果辞职去律所等法律服务行业,会非常有利。我曾在《割据的逻辑》中指出,律师与法官实为共生交换关系,未必一定是司法腐败或权钱交易。二者之间建立起的紧密关系,为法官流动提供了更好的条件。法官到30多岁,养家等压力逐渐增大,工资也不会有大幅度提升,外界的诱惑不断增大。当然,从法院离职进入其他政府部门走仕途的,属于另一种情况。
   
      财新记者:法律服务市场的发展对法官辞职有怎样的影响?
   
      刘思达:从司法系统内部看,法官的执业环境并没有发生太大变化,基本延续了原有的治理方式。但是,外部的法律市场发展很快,以北京、上海等大城市为例,职业环境变化迅速,十年前,涉外业务的律师收入比较好,普通律师收入虽然比法官高一些,但实际也不会高出太多。最近这些年,除了涉外业务依旧保持着不错的收入,北京、上海等大城市第二梯队和第三梯队的律师收入也有了很大提升,而公务员的待遇近些年却没有实质性变化。离职法官做证券等高端业务的比例不是很高,大部分还是做诉讼以及公司法务。
   
      中国的法律服务市场并不平衡,地区差异巨大,法院系统和法律职业也一样。律师的跨地域流动很明显,孔雀东南飞,大量律师集中到东部沿海,尤其是北上广这些大城市,十五年前北京、上海的律师总量还排不到全国前五。现在,同样一个案件,在上海可能收费5万,在甘肃等西部地区可能只收几千,而工作量是一样的,甚至更累。前几年在京的外地律师已经占到40%以上,现在或许已有半壁江山,不只是律师流动,也涉及法官和检察官,落后地区的法律人更容易向大城市聚集。另一方面,西部地区法律服务市场尚不发达,自然会减少西部法官流失的牵引力。如果律师收入与公务员收入差距并没有那么明显,法官未必会选择离职。
   
      法官流失不能只在法院内部找原因,要放在整个中国的法律服务人才供求市场来理解。以前法官认为自己是铁饭碗,但是转眼间发现,其他法律行业已经是金饭碗,你坐地铁,人家开宝马,心理就会不平衡。如果法官的执业环境没有大的变化,离职趋势可能还会延续,至于是否加剧,目前还不明朗。短期内难有改善,除非司法环境明显改善,包括待遇。
   
      财新记者:提高待遇就能减缓离职潮吗?其他影响因素还有哪些?
   
      刘思达:待遇是直接因素,更重要的是赋予法官职业上的独立自主性,直白一点,我的工作我做主。比如高校教师,在大学的行政管理体系内可以接受各种规制,但是课堂授课内容,只要不违反法律,都要由教师做主。同样,一个经过多年技术积累的工程师,如果整天要由外行指挥怎么做项目,肯定会很不开心。法官亦如此,自主性的背后是职业荣誉感和归属感。
   
      现在很多案件在合议庭商议后,未必就能裁决,还要上审委会,甚至交由地方领导讨论,最终回到法官手里写判决书,出现差错要追责,往往也是法官承担,这对职业自主性的破坏是非常致命的。
   
      很多法官离职正是由于这种心理剥夺感,除了收入,更重要的是专业技能上的剥夺感。法律是非常专业的技能,尤其是那些有十几年经验的资深法官,具备了充足的专业技能,但在具体案件中,往往无法决定案件,做不了主。这就涉及整个制度的问题。
   
      当然,法律人也应该明白,任何法律职业,包括法官和律师,都需要多年积累,律师起初没有多少案源,过程很痛苦,随着不断积累,机会会越来越多。从心态上看,年轻法官应该清醒意识到职业生涯的特质。
   
      在美国等相对成熟的法律体系内,律师和法官入行时就基本上可以看到自己20年后的状态,中国尚未形成法律职业的稳定预期,这也是转型期的必然结果。与律师相比,法官职业的未知数更大,偶然性更多,基本还处于试错的阶段。
   
      司法改革仍处于浅水区
   
      财新记者:法官在中国体制内首先是作为公务员身份存在的,现在的司法改革能够满足法官对自身职业尊严的需求吗?
   
      刘思达:自上世纪90年代以来,司法改革一直是法治建设的重点内容。经过多年努力,法官穿上了法袍,也敲上了法槌,但是否发生了实质性变化,我看未必。司法决策体制并没有实质性改变,未触动体制,但也不能因此否定近期的改革成果。
   
      改革并不一定都能够达到设计初衷,关键还要看落实效果。以领导干部干预司法记录制为例,初衷是为了避免领导干预,基本逻辑是个体法官未必能够完全独立,但是,法院作为整体,如果能够避免行政力量等干预,对独立审判也有裨益。法院科层化并非中国独有,大陆法系国家基本都存在,根本区别是很多国家的法院作为整体可以独立审判,不受行政干预。
   
      这一制度在实践中的困境就在于,县委书记或市委书记知道有干预记录制度,要想规避其实并不难,完全可以在私下场合,用间接的方式给法院相关人员以暗示,这在现有政治制度运作下很容易操作,而且法院也能领会“精神”。这可能是典型的初衷好,实施难度大,甚至基本不可能落地的改革措施之一。
   
      财新记者:你如何评价近二十多年的司法改革?有无基本的路径可循?
   
      刘思达:司法改革不只是司法系统内部的事情。二十多年来司改一直在大众化和职业化两种意识形态之间来回摇摆,相互争斗,没有停止。十八大以前,强调能动司法、大调解等,基本是大众化占据上风,十八大之后,又纠回来,重返职业化路径。虽然有些措施不一定能够贯彻,但改一点总比没改好,总体还是在向良性方向发展。
   
      至于职业化进行到一定程度,大众化会不会回潮,我认为早晚会反复。司法改革其实是政治改革的一部分,如果政治改革不能有效推进,司法改革也不会走得太远,走远了也会被拉回来,司法改革不太可能是线性前进的过程。
   
      财新记者:当前的司法改革已经进入职业化路径的深层阶段吗?
   
      刘思达:客观讲,司法改革仍处于浅水区,只不过是涨涨工资,称号变一变,原来叫助理审判员,现在是法官助理。改革目标是去地方化、去行政化,目前只是皮肉之痛,尚未触到骨头。
   
      当然,即使在现有政治框架内,依然有不小的操作空间,比如,实现地方政府与司法的一定剥离。目前法院的财政、人事都是地方政府控制,很多法院院长也由地方政府决定,实现司法剥离,与宏观政治体制并不冲突,包括跨行政区划法院,如果法院管辖区与行政不完全重合,自然更有利于法院独立行使审判权。只是目前的去地方化改革难免有“雷声大、雨点小”之嫌。
   
      作为改革内容,最高法院新建了两个巡回法庭,一个在沈阳,一个在深圳,很大程度类似于法院的派出法庭,为了方便办案。农民进县城很难,所以在乡镇建法庭。巡回法庭事实上发挥了同样的作用,现在不用聚集到北京。但是,这能给法院体制带来什么实质性变化呢?
   
      司法改革最根本还是要靠人
   
      财新记者:你认为司法改革的深水区或者说“硬骨头”应该是什么?
   
      刘思达:如果要动骨,关键是打破省级司法的垄断。中国幅员辽阔,司法基本集中在省级,到最高院的案件少之又少,绝大多数在省级内部就结束了,加之中国实行两审终审制,更突显了省级司法的重要性。在死刑复核权未上归最高院之前,省级法院权力更是集中。在省级统管的情况下,打破行政与司法藩篱,恐怕仍会困难重重。
   
      因此,要打破行政对司法的干预,就要敢于在省以下法院发力,只在最高院层面增设机构等,意义不会太大。现在动作更大的改革措施,为何迟迟动不了,主要是因为成本过高,阻力也更大。巡回法庭之所以能建立,是因为增加了更多的编制,投入了更多的资金,对原有利益格局并没有太大触动。司法改革做加法容易,做减法或者乘法难。
   
      在中国,改革最终还是看领导决心,如果他们有决心,也未必不可能,毕竟司法改革仍在浅水区,空间还很大。
   
      财新记者:任何改革都是一步一步推进的,前二十年的改革留下来哪些遗产或者成果,可以作为未来继续推动改革的重要因素?
   
      刘思达:二十多年司法改革最大的成绩就是统一司法考试,将那些没有受过专业法学教育的人基本排除在司法队伍之外,虽然司法考试所有人都可以参加,但是,通过招录等环节,大量排除了非法律人才。对于职业化而言,这是非常实质性的改革。自2002年第一届司法考试,法官素质有了明显提升,尤其是40岁以下法官队伍的素质,很多地方基层法院都要求硕士学历,法官比律师队伍的素质整体上要高。

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