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民主政治:民国国会非橡皮图章

世界范围内各国民主化经验不断启示我们,民主化是一个过程,是专制政体不断实现民主化的艰难过程,它不是一个直线过程,而是一个曲折复杂多变的过程,不可能一帆风顺。民国宪法在1923年10月6日制定成功,表明经过十多年的民主化试验,终于出现了中国政治中难得一见的制度性妥协。吴景濂与多数国会议员经过一年多的努力,通过协商互动,而不是过去常见的抗争互动,不仅彼此之间达成宪政制度选择的妥协,而且与直系形成制宪与总统选举的双赢结局。“虽然国会的成就有限,而且经常大权旁落。但是国会一直是整个北洋时期立法活动的焦点,这是不应该忽视的。” 因此民国国会的效用不只是橡皮图章,应有更大的价值。
   
   自鸦片战争以来,中国遭受了“三千年未有之大变局”。一方面,屈辱的近代史给国人留下了痛苦的记忆;另一方面,先行者们探索中国道路的史实,又因为种种原因被遮蔽。2014年,有严泉《民国初年的国会政治》,李德林《最初的国会----晚清精英救国之谋1910-1911》出版,试图还原上世纪初期国会政治的真相,另有叶曙明《山河国运》等著作,也涉及这方面的内容。
   
   北洋时期的政治,通常被人们认为是近代中国历史上最不光彩的一页,北洋军阀的封建专制统治是过去人们对这一时期的基本认识。在这一认识的指引下,历史的丰富性与真实性长期人为地被遮蔽了,其中就包括北洋时期的国会政治。

   
   国会政治从1912年1月南京临时参议院成立开始,历经北京临时参议院、第一届民国国会、第二届民国国会(安福国会)阶段,特别是第一届民国国会,在正常任期内曾经先后两次被总统袁世凯、黎元洪非法解散。1924年10月冯玉祥发动北京政变后,第一届国会停会。1925年4月24日段祺瑞执政府宣布废弃民国法统,议会政治试验被迫中止。
   
   一、
   裁减军费有实效
   
   从国会的职权运作来看,民国国会与当时世界上多数国家议会一样,主要行使立法权与行政监督权。当时国会组织法律规定,关于法律、财政及重大议案的立法讨论程序,必须采用三读会的形式。在第一读会上,提议人或者他的委托代表应该说明议案的要旨,并解答议员的疑问。审查通过后召开第二读会,由议员逐条讨论议案内容,并进行表决。第三读会的任务是正式表决全案。国会行使立法权的故事不少,这里略述一二。
   
   1912年4月10日,临时大总统袁世凯任命张元奇、荣勋为内务部次长,这一任命显然违反“各部官制通则”中,次长仅设1人的规定。5月4日,意识到自己任命不合法的袁世凯,于是向临时参议院提交了“咨请将官制通则内务部加次长一人案”。在审议大总统提案的第一读会上,政府特派员章宗祥称,民国成立后,内务部新增蒙藏事务,考虑到原先一位次长难以胜任,希望再增加一位次长的职位。
   
   针对政府提案,在院会上先后有9位参议员发言,均持反对意见。一种意见认为是没有必要。有参议员提出,在前清时代,只有一位次大臣,而没有听说有两位次大臣,蒙藏事务繁多,可以增加下设机构,不必再增加次长职位。另一种意见认为法律程序存在问题。总统以咨文形式,而不是正式提出法律修正案,这在法律程序上是不妥当的。而且增设次长,与现行官制通则中的法律规定是相冲突的。
   
   在第二读会上,参议院法制委员会的审查报告也是否决政府的增设次长案。但考虑到蒙藏事务与内地事务不同,以及蒙藏事务的重要性与特殊性,建议仿照英国设立爱尔兰部的做法,专设一个蒙藏部。当天最后进行表决,多数赞成审查报告不设次长的意见。第三读会于是通过否决案。5月12日,袁世凯决定尊重参议院的议决结果,下令取消对张、荣两人的任命,参议院取得了一次维护立法权斗争的胜利。
   
   审议年度预算的财政立法权是立法事务中的重头戏,它表明议会掌握了政府的“钱袋子”,所以预算案审议值得一提。例如,在第一届国会召开后不久,政府方面在1913年6月初提出《中华民国二年一月至六月预算案》,包括预算总分册18本,核减表册1本,追加预算册2本。财政部在预算案说明中指出地方各省还没有提交预算,目前只是中央政府各部的预算,但是从一到六月的收支情况来看,收入只有5133。688万,而支出高达16882。3452万,财政赤字为11748。6572万,约为财政收入的2。3倍。应该说,民国初建,许多制度尚在草创时期,政府方面第一次就能够提出比较详细的预算案,也是颇为不容易的。然而结局让人意外,国会众议院在6月16日开会审查,7月4日通过审查报告,政府方面的预算案竟然被否决,丝毫不给政府留颜面。
   
   众议院否决政府预算报告的理由主要有三点。一是从内容来看,预算册只有中央各部门而没有各省,根本上就不是完全预算。二是从时间来看,一月到六月的预算,拖到六月才交付国会审议,时效已经过了,与预算的原则是完全相悖的。第三,也是最为重要的原因,预算案中收入支出太不合理,11748万多元的财政赤字,政府也没有任何补救计划。众议院要求政府尽快提交1913年6月以前一切收入支出决算清册,再提交7月1日至明年6月30日的全国预算案。
   第二届国会(安福国会)通常被认为是皖系支配的御用议会。不过实际上,国会对预算权同样非常重视。国会在1918年8月开会之后,屡次作出决议,要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年(1918年)国家收支事实上已经过大半,于是国会把主要精力放在民国八年(1919年)预算案上,其中为世人称道的举措是裁减民国八年预算案中的军费开支。
   
   1919年6月5日,总统徐世昌向众议院提出预算总案,至7月2日,又陆续提出民国八年路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5。4亿多元,其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支,总计为1。7亿多元,约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元,与财政支出相比较,显然是缺口太多。为此,众议院在一读会上作出裁减军费的决议,随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后,又在9月10日-11月13日召开临时会,历经二读会、三读会程序,通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。
   
   虽然国会通过了政府的预算案,但是预算案审查报告还是批评了军费使用的混乱现状,并且敏锐地发现了政府预算中的不实之处。例如,同一项目的开支,在列入经常费用后,却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费,或是列入直辖各机关预算项目,或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支,数目却非常悬殊,有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分,也没有统一的标准,非常混乱。为此国会决定裁减军费预算总数的二成,总共减去3049。5688万元,并且撤销特别军费的种类。后来有学者评论说:“第二届国会成于军阀之手,而能毅然议决裁减军费至二成之数,盖亦难能可贵矣。”
   
   众议院否决政府预算报告的理由主要有三点。一是从内容来看,预算册只有中央各部门而没有各省,根本上就不是完全预算。二是从时间来看,一月到六月的预算,拖到六月才交付国会审议,时效已经过了,与预算的原则是完全相悖的。第三,也是最为重要的原因,预算案中收入支出太不合理,11748万多元的财政赤字,政府也没有任何补救计划。众议院要求政府尽快提交1913年6月以前一切收入支出决算清册,再提交7月1日至明年6月30日的全国预算案。
   第二届国会(安福国会)通常被认为是皖系支配的御用议会。不过实际上,国会对预算权同样非常重视。国会在1918年8月开会之后,屡次作出决议,要求政府尽快提出预算案。考虑到民国七年(1918年)国家收支事实上已经过大半,于是国会把主要精力放在民国八年(1919年)预算案上,其中为世人称道的举措是裁减民国八年预算案中的军费开支。
   
   1919年6月5日,总统徐世昌向众议院提出预算总案,至7月2日,又陆续提出民国八年路、电、邮、航四政特别会计预算案。预算编列财政开支为5。4亿多元,其中中央经常、特别军费开支与各省军费开支,总计为1。7亿多元,约占财政总预算开支的三分之一。由于当年财政收入仅有4亿元,与财政支出相比较,显然是缺口太多。为此,众议院在一读会上作出裁减军费的决议,随后将政府预算案交付预算委员会审查。在预算委员会完成审查报告后,又在9月10日-11月13日召开临时会,历经二读会、三读会程序,通过政府预算案审查报告。11月15日移交参议院后亦获通过。
   
   虽然国会通过了政府的预算案,但是预算案审查报告还是批评了军费使用的混乱现状,并且敏锐地发现了政府预算中的不实之处。例如,同一项目的开支,在列入经常费用后,却又拆分为若干项目列入特别费用。同一中央陆军经费,或是列入直辖各机关预算项目,或是列入其他军事机关预算项目。同是一个陆军师的军费开支,数目却非常悬殊,有的相差甚至多达几十万元之多。其他如中央与各省经费项目的划分,也没有统一的标准,非常混乱。为此国会决定裁减军费预算总数的二成,总共减去3049。5688万元,并且撤销特别军费的种类。后来有学者评论说:“第二届国会成于军阀之手,而能毅然议决裁减军费至二成之数,盖亦难能可贵矣。”
   
   质询权行使主要分为口头与书面两种,场面较为火爆的当属口头质询。以“鲁案”与“金佛郎案”质询为例。“鲁案”即指一战后的“山东问题”,日本以参加一战为由,1914年11月侵占了原先德国在山东胶州湾的殖民地。在1919年巴黎和会上,中国要求收回山东半岛被侵占权益的外交失败,使“山东问题”即“鲁案”成为悬案。至1921年,经过华盛顿会议上的争取和努力,“鲁案”终于得到了初步解决。中日经英美调停,以会外谈判的形式签订了《解决山东悬案条约》。1922年6月7日至12月10日,中日双方派代表组成联合委员会,对公产、铁路、矿山移交及善后问题进行了多次谈判和交涉。
   
   第一届国会众议院在1922年11月22日举行关于“鲁案”的质询会。众议员刘冠三当场提出九大问题,均非常尖锐。一是询问“鲁案”开会时间与次数,二是在六个月内关于“鲁案”范围内议案的数量,三是议定的谈判条件是什么,四是日本方面所提重大案件是什么,五是中方所提重要案件有几件,六是双方所提重要案件解决者共有几件,七是内地增开的商埠为何不在“鲁案”范围之内?八是青岛至日本的海底电缆如何通过?九是12月1日为收回青岛之日能否如期实现?
   “鲁案”督办王正廷在院会上称,对于刘议员的第一个问题,“鲁案”委员会分为两部分,第一部负责公产、邮电、矿产、盐田、海关等5项事务,从6月29日开始,共开会42次。第二部所负责铁路事务,共开会10次。关于“鲁案”范围内议决的议案,王称共有若干次。对于刘议员的第三至七问题。王以公产为例。公产共有六款,分别是价格、偿还方法、保留之公产、希望条件、租地问题、公共工程。如公产价格日方原提价格为2153万元,后经中方派专门人员查勘估价,认为道路沟渠应该无偿收回,因为都是中国海关协助修理。码头、仓库、自来水、屠兽场减价收回,因为此类公产均有一定的收入,是一种买卖建筑,应该特别减价收回。最后中方公产估价是695万元,只是日方报价的三分之一。地皮问题是“鲁案”的焦点,日方提出三个要求,分别是土地所有权、长期租用权与宽大租借方式。所谓宽大租借方式即不问租借人为何种国籍,一律依公道办理。这个要求中方已经同意。但土地所有权与长期租用权因涉及主权与事关重大未能解决。第七、九个问题王正廷没有答复。第八个问题关于海底电缆,王称从日本佐佐本到海中的电缆属于日本,从青岛到海中的电缆属于中国。王正廷承诺关于“鲁案”各种细目可以全部送交众议院。应该说,“鲁案”最后得以解决,也与国会的努力是分不开的。

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