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舊文新貼:新憲政運動

新憲政運動


——兼论宪政建设的目标和步骤


严家祺


   (原文刊香港《争鸣》月刊1994年12月---1995年1月,《中国宪政》1995年总第4期)
    (小标题是2009年发表时新加的,共19页)

   

文章结束语:摆在中国面前的两条道路


   
    实际上,今日中国大陆,政治腐败已远远超过清王朝末期,摆在中国大陆面前的路由两条:一条是拒绝一切政治改革,用一切办法维持“没有共产主义的共产党专政”,那么政治腐败将更行恶化,中国大陆的各种乱源就会把各种混乱释放出来。另一条道路是切实地、有步骤地推行宪政改革和宪政建设,使市场经济和法治建设同步并进。
    当然,宪政改革和宪政建设的道路也不是平静的道路,请愿、抗议也许会风起云涌,甚至会发生某些局部的混乱,但是,总的来讲,这是一条和平的、理性的、非暴力的变革道路。中国宪政民主的基本制度——直选议员、国家元首和政府首脑的限任制、军队的国家化、多党制、也许还有两院制和联邦制,将这未来的、新的一次宪政运动中,在宪政改革和宪政建设过程中确立起来。
    民主不能解决中国的一切问题,但是,民主能解决中国最基本的问题——使政府的权力来源于人民,并以人民的意愿使政府和平地更迭,民主将使中国最终结束皇位继承的争夺和皇朝循环。 (写于1994年11月, 纽约哥伦比亚大学)
   
   
   

目录


   清末宪政运动——宪政三要素——现行中国大陆体制离宪政有多远——新宪政运动的目标——人大制度的建设——人大直选和人大议会化——两岸统一和制宪会议——旧秩序的瓦解和宪政的成长
   
   
   

一个运动正在中国静悄悄地兴起


   二十世纪和二十一世纪之交,中国正在发生一场深刻的经济变革和社会变革。在这变革中,有一个运动正在中国大陆静悄悄地兴起,现在还只是轻声细语,它将逐渐提高自己的声音,当它通过各种大众媒介传遍中国时,这个运动将以不可阻挡之势在中国大地上展开起来,从城市到农村,从沿海到内地,从台湾、香港、澳门到西藏,它不需要依靠暴力和强制,而仅仅借助于人的信念和理性,就足以实现它的目标。这个运动,就是“新宪政运动”。
   
   
   
   贪婪成了自由的代名词
   在计划经济消亡、公有制走向解体的今天,中国大陆原有的行政控制和思想控制日益失灵,贪污腐败、权钱交易四处泛滥,贪婪成了自由的代名词,人们并不更多考虑明天,短期行为充斥中国大陆。人们普遍担心,这种情况的进一步发展,将会导致普遍的、严重的社会混乱,而混乱的后果,或者是军事管制,或者是走向战争和中国的解体。
   
   
   
   新宪政运动的基本信念
   新宪政运动的基本信念是,一个国家,不论地域多么广阔,不论人口多么众多,不论已经出现多么严重的社会混乱,通过理性的探索和分析,通过广泛的讨论和辩论,人们总能找到一种适合于这个国家的宪政体制,在这种体制下,这个国家可以创造出一种充分保障人民自由和权利并长期稳定的、持久的社会秩序。新宪政运动相信,社会的进步除了要依靠科技和经济的发展,还要依靠政治变革来实现。新宪政运动不是革命运动,它不赞成借助于暴力来实现变革,而主张有秩序、有步骤的渐进变革。中国和世界历史表明,依靠暴力和暴力革命创造人类新生活的做法,无一不把人民引向灾难。宪政运动不相信“全面的社会变革”能在短期内实现,而主张依靠合乎宪法的步骤、依靠政府的更迭或政府政策的改变来逐步地实现社会变革。
   
   
   

清末宪政运动


   
   
   
   两次宪政运动和两次革命运动
   自从鸦片战争以来,追求独立、富强始终是中国人的目标。为了实现这一目标,中国人交替使用两种手段,一是和平的宪政运动,二是凭借暴力的革命运动。在近、现代中国历史上,大规模的宪政运动有两次,一次是清王朝末期的宪政运动,另一次是三、四十年代国民党政府推动的立宪运动。由于日本的入侵和共产主义的兴起,三、四十年代中国大陆的宪政运动并未取得成就,而在实际上衰落了。自从1988年蒋经国在台湾宣布开放党禁、报禁以来,台湾地区的宪政运动日益发展,可以说,台湾八十年代末期以来的宪政改革和宪政运动是中国近、现代史上的第二次宪政运动的延续。
   革命运动有时和宪政运动同时存在。宪政运动的顺利发展和目标实现,革命运动就会逐步消失,革命运动的蓬勃发展往往使宪政运动黯然失色。在近、现代中国,大规模的革命运动也有两次,一次是辛亥革命,另一次是共产主义革命。
   
   
   

清末宪政运动的两个阶段


   清末宪政运动可以划分为两个阶段。“戊戌维新”搜第一阶段。在慈禧太后镇压了“戊戌变法”後,从1904年开始,到辛亥革命前夕,是清末宪政运动的第二阶段。慈禧太后镇压“戊戌变法”後,有两件大事震撼了清王朝,一是义和团运动,二是八国联军侵占北京。为了挽救清王朝的危亡,1901年,慈禧太后在流亡西安时,提出了“变法”和实施“新政”。清王朝开始提倡和奖励私人资本办工业,宣布自由发展实业为合法。在军事、教育、文化方面,也进行了许多改革。1905年,日本和俄国在中国领土上进行战争,日本取得胜利。当时舆论界认为,日本是实行立宪政治的国家,俄国实行的是专制政治,日本的胜利是立宪对专制的胜利。日俄战争後,中国出现了主张立宪政治的热潮。加上清王朝腐败日益严重,人民的起义、抗议震撼着清王朝的统治。1905年底,清王朝派出五大臣前往欧美、日本各国考察宪政。1906年9月1日,清廷发布了“仿行立宪”的上谕,公开承认清王朝的政治制度比不上西方国家的“立宪制度”。不管慈禧太后本人怀有什么目的,清王朝把“立宪”作为“基本国策”确定下来,一个规模巨大的、和平的政治改革运动,在“戊戌变法”遭到镇压後七年,在中国大地上又重燃熊熊烈火。
   
   
   

宪政运动的两种含义


   宪政运动有“狭义”和“广义”两种含义。“狭义的宪政运动”是指自下而上,由民间推动的、和平的政治改革运动。如果当权者完全没有真正改革的愿望,那么,这种自下而上的“狭义的宪政运动”是难以持久的。所以,宪政运动的持续发展离不开当权者的明智和主动进行政治改革。因此,“广义的宪政运动”也包括当权者在推进宪政改革方面采取的种种步骤。
   
   
   
   慈禧太后的“预备立宪”
   在慈禧太后发布“仿行立宪”上谕後近一年,清政府设立了“宪政编查馆”。接着,又决定在中央筹组“资政院”,在各省成立“谘议局”。1908年8月,清王朝颁布了由宪政编查馆和资政院提出的《钦定宪法大纲》、《议院法要领》、《选举法要领》和《逐年筹备事宜清单》,正式宣布“预备立宪”以九年为限,九年後,正式召开国会,推行宪政。清王朝实行“宪政”只是口头承诺,慈禧太后并不愿意放弃专制权力,但自下而上的“宪政运动”正是在这种口头承诺的条件下日益壮大的。
   
   
   

失去“政治强人”後的三次“请愿运动”


   1908年11月,慈禧太后去世,清王朝失去了“政治强人”,专制统治日见松弛,清末宪政运动如火如荼地发展起来了。从1910年开始,立宪派发动了三次大规模的“请愿运动”,要求清政府缩短“预备立宪”期限,速开国会,组织责任内阁。在请愿运动中,各省数以千计的人签名要求开放党禁,资政院也提出了“开放党禁”的议案。对“请愿运动”提出的要求,清王朝作出了提前三年立宪的决定。但对后来再次发生的请愿运动,进行了无情镇压。
   
   
   
   许多“立宪派”转向“革命”的原因
   清王朝的腐败和宪政改革中的被动态度,使许多立宪派人士最后转向了革命。在武昌起义爆发後,清王朝才宣布解除党禁、赦免“戊戌”“六四”以来的政治犯,公布了宪法十九信条。然而,一切为时已晚,清末宪政运动随着清王朝的灭亡而告结束。
   
   
   

宪政三要素


   
   
   
   有“宪法”不一定有“宪政”
   在清末宪政运动期间,宪政运动的鼓吹者杨度认为,实行宪政最重要的是制定宪法、建立责任内阁和召开国会三件大事。在国民党实行“训政”期间,国民党政府则把制定宪法本身看作是实行宪政的根本标志。宪政运动的历史经验表明,即使有了宪法,召开了国会,建立了责任内阁,宪政也可能不存在。十分明显,实行宪政,一定要有一部宪法(成文或不成文宪法),但一个国家有宪法,不一定就实行了宪政。那么,什么是宪政呢?
   
   
   
   

宪政的字面含义


   “宪政”,中文的字面含义,是“立宪政治”。也就是说,“宪政”是制定宪法并按宪法治理的政治。在中国古代,“宪”和“宪法”是指“典章”、“法度”等一般法规。近、现代意义的“宪法’,则是国家的构成法、根本法。
   
   
    宪政的根本原则
   与宪政相对立的是专制政治,这是专制统治者不受约束的统治。当专制统治者采取开明、温和的态度治理国家时,人民就会感到宽松,但这种“开明专制”是没有任何保障的。当专制统治者刻意用严厉手段治理时,人民就遭受苦难。宪政是非个人的宪法统治。如果说,专制政治是权力不受限制地集中于个人的统治,那么,可以说,宪政凭借宪法比较公正地分散各种权力,并承认了法律的可预见性(即一个人对自己行为后果的在法治下的可预见性)。宪政的根本原则是用宪法和法律来限制统治者和政府的权力,用宪法和法律来保障人民的权利。由于宪法和法律的有限性,人的行为后果不再是不可预见的了,人们就可以按照宪法和法律赋予自己的自由和权利去生活和参与各种活动。
   
   
   宪政的第一要素
   在一般意义上说,宪政包含三个要素:第一,宪法的的制定、产生有合法性。也就是说,宪法要体现“人民主权”原则,宪法由人民赞同或认可的程序,按多数人意志制定出来。1908年清末的《宪法大纲》,反映的是清王朝最高统治者的意志,这样的《宪法大纲》,当然不体现“人民主权”原则。因而,不具“合法性”。1923年,北洋军阀曹锟用贿选方式当上总统并通过受贿议员通过《宪法》,这样的宪法,也不具“合法性”。所以,即使有了这样的宪法,也不存在宪政。
   
   

宪政的第二要素


    第二,政府的产生、更迭按宪法进行,政府的权力来源于宪法,并受宪法限制,政府的行为符合宪法。法国在推翻君主政体、建立共和国後通过的《1793年宪法》,包括了著名的《人权宣言》,宪法规定十分民主。然而,法国正处内战边缘,掌权的雅各宾党人用恐怖手段进行统治,因而,并无宪政可言。在拿破仑称帝时代,拿破仑的权力不受宪法限制,人民的权利得不到保障,同样是有宪法而无宪政。所有“一党专政”国家,党的权力凌驾在政府之上,即使宪法上明文规定了人民言论、结社权利,宪法也徒有其名。

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