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打掉政府公司化的怪胎

   
    转载来源:
    香港《开放杂志》2014年2月号
   
    打掉政府公司化的怪胎


    作者: 鄭恩寵
   
   
   
   
    更新於︰2014-02-05
    個人集權和黨政不分造成中國普遍的政府公司化。政府在經濟活動中壟斷一切,各級官員謀利最大化。中國政體一定要實行大部化減少機構、五級政府改為三級、省份增加一倍才合理。
   
   
   
    ●作者主張中國行政層級由五級改為三級。
    減少衙門。重慶忠縣一個黃金鎮,竟然蓋
    起如此鋪張又難看的辦公樓!
    二○一四年,習近平最頭疼的內政問題是什麼?在中共十八屆三中全會通過的六十條《決定》中,涉及的改革三百項。官媒透露,至今啟動了二十九項,但還處於方案的論證中。在「全面深化改革決定」的全文中,儘管寫上「加快轉變政府職能」幾字,卻隱去了中國「政府公司化」的要害問題。近來央視新聞聯播中,幾乎每周要重複一下「亡黨失政」的警句。
   
    「政府公司化」導致政經一體
    中共建政後的計劃經濟時代,一九五○至一九五三年實行財政「統收統支」,一九五三至一九七八年,實行「劃分收支、分級管理」,財權上收下放隨政治運動而反復無常。
   
    一九八○年開始財政「分灶吃飯」,第一次使地方政府有財權和經濟建設責任。一九八五年實行「劃分稅種、核實收支、分級包乾」,一九八八年引入包乾制,地方政府財權再度擴大。一九八五至一九九二年地方政府預算外資金從一五三○億元增加一倍多至三八五五億元。
   
    隨著地方政府財力擴大,中央財力的占比縮小。一九九三年底國務院發布《決定》(九四改革),實行分稅制,結果中央財政喜氣洋洋、省級財政穩穩當當、地級財政搖搖晃晃、縣級財政哭爹罵娘,鄉級財政地動山搖,地方政府大面積破產。從中央到地方各級政府為彌補收入不足,就把手伸向了社會、企業、土地和公用事業,伸向了公民的私有財產,各級政府全面「公司化」。
   
    政府不僅成為國家利益的代理者,也是為自身利益的「經濟人」。形式之一是「蘇南模式」,是「政府超強干預」地方區域經濟發展的模式。有的政府變成了「企業家政府」,比如長三角經濟發達區,為保護當地財源,出現「保護經濟人型政府」,一切行政手段都是為了維持當地政府的「公司化運營」。
   
    表現其一,計劃時代的政權結構原封不動保留下來,到中國特色市場經濟時代,為「政府公司化」提供了政治制度保障。
   
    其二,「政府公司化」為各地所謂「經濟奇跡」發揮重要作用,一開始就以經濟主體所有者的身份,介入微觀經濟、社會生活的方方面面。
   
    其三,中共自上世紀八十年代初以來的改革,是各級「政府公司化」的一把金鑰匙,使政府與經濟緊捆一起,組成利益共同體,放大了政府干預經濟、社會的權力。
   
    政治體制怪胎下全面腐敗
    造成中國各級政府全面「經濟公司化」的成因是現行政治體制。首先是上級集權。雖然經分稅制改革,經過了「省直管縣」、「強縣擴權」、「鄉財縣管」,但上級集權的格局未發生變化,上級政府仍是下級政府權力的來源。
   
    二是個人集權。中共黨政領導者在經濟活動中起著說一不二的作用,建設項目安排、資金分配、人事安排都掌握在領導個人手中。
   
    三是黨政不分。趙紫陽領導的中共十三大提出黨政分開,「六四」後,鄧小平還稱一個字不能改。但從現狀看,各級政府只不過是中共運作權力的一個工具。
   
    人們不得不反思,中共改革後提出「以經濟建設為中心」的國策,是以「黨天下」為前提,催生出過度「政府公司化」的怪胎。八十年代出現的黨政軍機關經商、辦企業,「官倒」盛行一時,後雖經「明令禁止」,但謀自身利益的政府衝動從未停止。到九十年代提出「社會主義市場經濟」,這種衝動再度被釋放,「以經濟建設為中心」的掩護下,在「徵地拆遷」、「經營城市」、「推向市場」的偽裝下,走向全面的腐敗。
   
    所謂「經營城市」就是把城市作為資產加以經營,在有限增加公民福利的同時,實現各地政府利益最大化;所謂「推向市場」就是將一些本該由政府辦的公益事業、學校、公立醫院、幼兒園、公共交通、公園等推向市場。所謂「徵地拆遷」,實質是各地政府缺錢。各級政府主要通過這三大舉措,將自己變成了當地最大老闆和牟利的機器。
   
    下級政府為完成上級政府壓下的經濟指標,將指標層層加碼,不計成本,不惜代價,把一切能動員的資源全部動員起來,去完成「政治化」的指標。
   
   
    ●章詒和(右)、資中筠(左)在香港書展。
    體制改革要實行:大部減級增省
    各地政府「公司化」後,凡有利於增加稅收和收費,提高官員收入、福利、減輕政府責任和工作量的決策,出台快、落實及時;而服務於社會、百姓有需要增加政府支出和操心費力的決策,就議而不決,不了了之。久而久之,人們對政府的任一項改革都持懷疑和警覺,就怕政府又以「改革」、「調整」、「完善」等名義,向自己口袋伸手。即便是執政黨正確的政策,由於民眾本能的防範,勢必影響政府改革的速度與效率。
   
    縱觀中共政府自上世紀八十年代至今三十五年的七次政府改革,無一例外失敗。諸多原因之一,始終將政府行政體制改革的重心放在橫向機構調整,而縱向減少政府層級的改革,卻至今未擺上議事日程。
   
    橫向機構越改越多,僅中央:黨、政、軍、群、副部級以上的國企、大學 、文化等事業等單位就多達三百個以上。王岐山驚呼:這些單位要巡視一遍就需十年,而按王的年齡只幹一屆中紀委書記就得退出。
   
    目前中國的五級政府,若不減為各國通行的三級政府體制,就不可能建立規範、穩定的財政轉移支付制度。五級政府,五級財政,中央各部委至少掌握了二九○以上的專項轉移支付權力,從鄉到縣,再到市,從市到省再到北京,都在「跑部錢進」。中共政府無論橫向或縱向,都無法受到有效的監督,體制性的腐敗將導致「改朝換制」,很少有人會懷疑早晚這一天會到來。
   
    解決中國問題關鍵之一是實行政府「大部、減級、增省」,「大部」是減少政府辦事機構,設立大部制。「增省」是增加省級單位,將目前三十一個省級政府,增至六十五或七十個。「減級」是將五級政府減為三級政府體制。
   
    目前,全球國土面積前十位的大國中,有八個是聯邦制,只有二個實行單一制,其中之一是中國。人口前十位的大國中,有六個是聯邦制,四個是單一制。即便是實行單一制,除中國之外都實行了地方自治,包括財稅體制的地方自治。中國自古是單一制的大一統國家,行政、立法和稅權都沒下放,現今中國的政府體制還沿襲這一體系。當政者一再拒絕普世文明,以中共黨文化來「代表」中華文化,用以抵抗海外的先進文化。
   
    歷史經驗:中國模式不敵普世論
    歷史上的德國,曾經用德意志的特殊文化來抵抗英法普世文明。在十九世紀初,英法思想傳入到德國,德國的政要、知識精英們用本國文化來抵抗英法的文明。從俾斯麥到希特勒,十九世紀到二十世紀德國趕超英法,都是按這一德意志文化對抗英法文明的道路來設計和實行。當德國富強到超英法時,不到百年,就從四分五裂並落後的封建割據狀態變為統一、強大的歐洲大國。然而,德國所走的是一條走向戰爭及無法持續的道路。二戰後德國人痛定思痛,整個民族匯入世界主流文明,將英法文明與德國自身基督路德新教傳統融合,當代德國文明是成功綜合了西方文明的各種異質元素。近年,歐洲經濟低迷時,德國卻一枝獨秀。
   
    土耳其的前身是奧斯曼帝國,二十世紀發生了土耳其革命,走上了一條全面歐化文明的道路,實行了政教分離,走上了現代化的道路。但欠缺的是上層建立了西歐那樣的文明制度,而底層依然是的穆斯林文化的天下。值得人們反思的是,文明與文化是有區別的。一國要走上現代化的的路,必須接受普世文明,但不可用普世文明來全面替代本國的文化傳統。
   
    在這方面台灣、韓國、新加坡是成功的,全面接受了普世文明,又沒有消滅、替代本民族的文化,將外來的優秀文化與本民族的文化傳統有機融合在一起。
   
    當前,習近平雖不敢公開承認中國各級、各地政府幾乎已經全面「經濟公司化」,但這卻是習近平最頭痛的問題。何時才能啃下這根硬骨頭?
   
    當今中國思想界存在「兩論」之爭,一種是「普世論」,接受普世文明並將本民族文化傳統和海外先進文化相融合,走向現代化;另一種是「中國模式」或稱「中國道路」論,即所謂的中共「理論、道路、體制」三自信。但無論如何,都回避不了中國政府已經全面「公司化」的問題。
   (2014/02/06 发表)
(2014/02/17 发表)
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