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形同虚设的“民告官”

   转载来源:
    香港《动向》杂志2014年1月号
   
   焦點:法制倒退
    形同虛設的「民告官」


   
   
    (大陸)鄭恩寵
     中共十八屆三中全會後,於去年底舉行本屆人大常委會六次會議,審議了《行政訴訟法修正案》。「穩定壓倒一切」的舉措已經控制不了中國社會,中共至今尚未認識「法治壓倒一切」的普世真理,只對形同虛設的「民告官」法進行修修補補,其結果仍適得其反。
   
   
   
     「民告官」現狀
   
   
   
     《行政訴訟法》於一九八九年經全國人大通過,於一九九○年施行,二十三年後才提出修訂。在人治型社會中,「民告官」或許是個偽問題。
   
   
   
     首先,「民告官」門難進。二○一一年,在中國大陸法院以不予受理和駁回起訴的行政案,佔全國一審結案數的百分之七點八,是民商類案的七點八倍。這還未包括各種「土政策」、「隱性」的不予立案者不計其數的個案。
   
   
   
     其次,最高法院受制於中央政法委,各級法院受制於地方黨委。司法不獨立就公信不彰,導致「民告官」畸高的上訴率、上訪率和申訴率。二○一一年,全國「民告官」上訴率達百分之七十二點八二,是刑案的六倍和民商案的二點四倍;行政案的申訴率高達百分之八點五,是刑案六倍、民商案的六點三倍。近十年來,「民告官」的勝訴率,平均只有百分之六點七,而撤訴率卻在七成以上,實體裁判只有百分之二十七點二一。
   
   
   
     同時,進京上訪率持續走高,二○一一年全國行政一審收案量只佔所有收案量總數的百分之一點八,但當年到最高法院登記上訪申訴的「民告官」案,卻佔全部上訪申訴案的百分之十八點五。
   
   
   
     縣法院審不了縣政府,省法院也告不了省政府,更告不了國務院。民到哪兒去告主席、總理、執政黨?民到哪兒去告江澤民、胡錦濤?二十三年的實踐證明,中國大陸的民告官制度幾乎是形同虛設。
   
   
   
     中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大的決定》,要推動省以下法院、檢察院人財物垂直統一管理,許多人認為這又是一個新的偽問題。試問,中共的各級紀委、政法委、監察系統為何不率先實行人財物垂直統一管理?若不打破報禁、黨禁這也許又是一個新烏托邦。
   
   
   
     民眾抗議聲不斷
   
   
   
     二十三年的實踐證明,人們對形同虛設的「民告官」制度並不是一般的不滿,而是抗議聲不斷。近年來,各地民眾上訪數已達二千萬人以上,至少有二百萬人到過北京和省級政府上訪。截訪已成了各地政府的一大產業,有人到法院告政府,要求公開每年維穩費開支,但被法院裁定不受理,理由屬國家秘密。
   
   
   
     目前的《行政訴訟法》,只受理所謂具體的行政行為,而各國法院還普遍受理抽象的行政行為、內部行政行為。中共大陸的抽象行政行為是指中共黨和政府發佈的法規、規章、文件,其中具有普遍約束力的規定行為,即「紅頭文件」。儘管這些「紅頭文件」普遍違反了憲法、法律,但「紅頭文件」在中國大陸是法律之上的「法律」,憲法之上的「憲法」。除此之外,上級領導人的口頭和書面批示,又是紅頭文件之上的「紅頭文件」。
   
   
   
     中共建政頭三十年實行的是法律虛無主義,後三十年的法律必須服務政治領袖的倫理,立法進入了極大的誤區。法律所設定的官員權力又多、又濫、又細並可執行,而官員的義務又少、又原則並難以操作;而設定公民的權利又少又原則並難以操作,但公民的義務卻又多、又濫、又細並無時無刻被強制執行。法律保護了一個官本位、權本位、黨本位的社會,國民的「民告官」幾乎是難於上青天的夢幻。
   
   
   
     近年來,中國大陸每年的行政訴訟案僅有十多萬件,相對法院每年受理的一千二百萬件的總數,佔了不到百分之二。德國人口為八千萬,但每年的行政訴訟案卻平均高達二十萬至三十萬件。
   
   
   
     政府不改革,「民告官」永屬擺設
   
   
   
     中共改革三十五年,進行了七次政府體制改革,無一例外均是越改越失敗。七次改革的重心在橫向政府機構調整,縱向精簡政府層級的改革始終未提到議事日程。政府層級不但未減少,反而由四級政府架構演變成更為複雜的五級政府體系。全球成熟的市場經濟國家,大都設三級政府和三級政府預算。
   
   
   
     目前,中國大陸的五級政府、五級財政,國務院各部委掌握了二百九十多項專項財政轉移支付的大權,從鄉鎮到縣、市再到省,然後再到中央,都在「跑部錢進」,這更增加了官員腐敗的機率。現中國大陸約有十九萬個鎮和十五萬個鄉政府,這些原都屬縣政府派出機構卻變成了有發「紅頭文件」的政府,中國百姓「民告官」比登天還難,絕非是一句氣話。
   
   
   
     當今,世界各國普遍有違憲審查機制,設立各種形式的憲法法院和行政法院。憲法法院主要審查違憲行為,主要是政府的各種抽象的行政行為等;行政法院或專門的行政法庭主要審理「民告官」的各類個案。「民告官」是國民受到公權力侵害的一種主要法律補救措施,而形同虛設的行政訴訟和複議制度,只能引發各類群體事件的風起雲湧和爆炸聲不斷。
   
   
   
     中國若沒有刮骨療毒式的政治改革,就不可能有真正的「民告官」。具有廣泛公信力的「民告官」制度,是體制性腐敗癌細胞擴散的剋星。若中國的執政黨至今還無此認識及盡快採取對策,「亡黨失政」並非遙不可及。
   
   
(2014/01/16 发表)
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