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中国地方政府破产有几多?

   来源﹕香港《开放杂志》2013年9月号(动态网)
   
   
   
   更新於︰2013-09-07


    憲政民主制國家中,政府與個人的關係,最重要的不是領導與被領導和是否一人一票直選的關係,而是徵稅與納稅之間的關係。
   
   
    七月十八日,曾經的美國第四大城市底特律申請破產,給中國官民帶來了巨大震撼與衝擊。七月二十二日,習近平在湖北稱:「改革已進入攻堅期和深水區,需要解決的問題十分繁重」。國務院研究室副主任黃守宏表示:「如果按嚴格的審計制度來審核,按底特律的那種演算法,中國有些地方政府已經破產了」。
   
    何為城市破產?中美的差別
    底特律申請負債一百八十五億美元的破產保護,依據美國《破產法》規定,「城市破產」是指一座城市的政府長期負債,財政赤字達到無法償還債務時,州政府援引「緊急狀態令」對城市進行託管。與債權人磋商。
   
    中美有著巨大的不同,美國已城市化,農業人口占百分之二,城市破產實指地方政府破產。現今中國只有《企業破產法》,市場經濟必有政府破產現象。一九三七年——二○一二年先後有六百四十多個美國城、區、鎮、村政府破產,自一九八一年來就有四十餘起地方政府宣佈破產的案件。
   
    中美兩國相同點是,除了稅收,債券是各級政府的主要收入來源;不同點,中國是政企不分,黨政不分,企業破產綁架政府「破產」,政府「破產」加速亡黨。美國是聯邦制國家,各級政府財政獨立,地方破產聯邦政府無救濟的法律義務,中國是財政單一制的中央集權國家,地方政府破產必由中央政府救濟。
   
    中共建政六十三年來,一九九二年前是毛、鄧軍人治國,九二年鄧南巡講話後是工程師治國,離市場經濟主要由法律人治國相距甚遠。對十三億人大國的財政收支制度仍屬外行。英國於一五四二年頒佈《破產法》,從此破產法在歐洲普及。美國的破產法起先不包括政府,一九三七年起國會修訂破產法案,《美國破產法》第九章為「政府債務重組」。
   
    美國《破產法》不允許債權人為索債針對城市作出任何集體法律行動。破產城市的市政服務可能削弱,城市可以增稅。用工合同可以面臨大的修改,這取決於法官的決定。按《破產法》法官和債權人均無強迫市政府清算資產,決定權在市政或緊急財政管理人手中(類似中國企業破產工作組),總而言之,是政府破產而不是企業與公民破產。
   
    中國一批城市已實質破產
    五月,曾任發改委副主任並在深圳主持工作六年的李子彬與馬凱副總理聊了一小時,事後寫了八頁紙的信。七月十五日馬凱在國務院會上宣讀該信並在政治局學習會講了此信內容:「中國沒有幾個省、市是自己拿錢出來搞建設的,保吃飯都有問題⋯⋯三百個地級市有八千個融資平臺,搞不清借了多少錢?」。李子彬現任中國中小企業協會會長,與多任領導人很熟,曾在習仲勳家吃過六頓年夜飯,習近平應了解地方政府是否破產?
   
    六月十日,國家審計署發佈《三十六個地方政府審計結果》顯示,三十六個地方政府債務總共為三·八五萬億。有十六個地區債務率超過百分之一百,加上政府負有擔保責任的債務,債務率最高達百分之二一九·五七,這些地方政府已實質破產。四個省級政府,十七個省會城市有百分之五十五的債務承諾將以今後土地收入償還。
   
    壓垮底特律的是沉重的政府債務負擔,二○一三年底特律預期債務一八二·五億美元,其中退休金和退休醫療福利金的負債九十二億美元,但預期收入僅為十二億美元。
   
    九二年鄧小平南巡至今,徵地使農民損失三十萬億人民幣,說明一大批縣、鄉、鎮政府已破產,這是為維持政府生存的強徵行為。
   
    國務院發改委東北司在過去幾年,向國務院上報了三批共六十座資源枯竭型城市名單,自二○○七年以來累計下撥救濟金四百六十三億元。有學者認為全國有各類資源型城市四百多座,其中有一百一十八座城市已經或行將破產,其中煤炭城市六十三座,有色金屬城十二座,石油城九座,森林工業城二十一座等。僅江蘇省十三個地級市中,除南京外有六個債務佔財政收入的比例超過百分之一百⋯⋯
   
    目前中國《預算法》禁止地方舉債,地方債被習慣性歸類為中央政府債。大批地方政府已陷入「舉新債還舊債」的惡性循環中,未來不排除中國的評級降低,引發類似歐債的危機。
   
    中央政府對全國各地債務負「無限責任」,加之地方政府及國企的資產負債不透明,使地方債無法通過破產保護來解決危機,最終導致中央政府破產並非無可能⋯⋯
   
    歷史:限稅推動歐美大變革
    世界市場經濟和憲政民主史的無數事實均證實:往往是「小稅推動大革命和社會大變革」。歐美三大革命均是在稅制改革下發生的。回顧歷史,英國憲章運動,美國獨立戰爭以及法國大革命,無一不是由於政府徵稅過度、支出濫用而引發,從而推動人類社會進步,產生普世價值和憲政民主國家。其中最明顯的是美國獨立戰爭,一七六四年—一七六七年四年間,英國議會頒佈《糖稅法》、《印花稅法》和《湯森稅法》,遭到反抗後,印花稅叫停。《湯森稅法》規定自英國輸往殖民地紙張、玻璃、茶葉等一律徵進口稅;還規定英國稅吏有權進入民宅、貨櫃、店鋪搜查,結果激起美洲人民的反抗,這就是美國獨立戰爭。
   
    一二一五年六月十五日,當英國君主約翰王簽署了《大憲章》後,傷心地跪在地上哭了。《大憲章》被稱為世界憲政之母,以法律限制了英國王室的絕對權力。
   
    一七八九年五月,法國國王路易十六召集了三級會議,其目的是向第三等級徵收新稅以解決「財政困難」。沒想到會議成為大革命的導火線。市民在會議上反過來並要求限制王權、實行改革,路易十六始料不及,遂動用武力解散議會,七月十四日巴士底獄被攻佔,法國大革命爆發。以後法國發佈著名的《人權宣言》,規定人民財產不得任意侵犯。《人權宣言》和其後的憲法與英國的法律一樣,均始終貫穿著限制稅權和賦稅負擔平等的憲政精神。
   
    英國《大憲章》之後,逐漸樹立現代稅收基本框架:管花錢的政府無權徵稅,管徵稅的議會無權花錢。可以說,當今普遍實施於各國的普選權是無代表不納稅,即你不代表我,我不納稅理念的產物。
   
    憲政民主制國家中,政府與個人的關係,最重要的不是領導與被領導和是否一人一票直選的關係,而是徵稅與納稅之間的關係。
   
    遺憾的是在國人中,憲政知識儲備不足。憲政的精髓之一是分權制衡,分縱向與橫向,橫向是「三權分立」,縱向是各級政府財權獨立並和事權相匹配,但是很少有人對此有深入研究並為之鼓與呼。
   
    司法隊伍嚴重缺乏專業人才
    中共十八大後,全國三十一個新任高級法院院長中只有十一人科班出身,其中僅一人通過國家法考試。二○一三年四月,新任上海高院院長崔亞東是復員軍人到公安局當警員,官至貴州、安徽公安廳長,調上海任職前沒系統學過法律。一九四九年前,上海高等法院院長由一九一九年美國哥倫比亞大學法學博士郭雲觀擔任,曾任巴黎和會中國代表團秘書。官方資料顯示,「文革」後,官派海外獲法學博士並已海歸的教授就有五千人以上。
   
    中共十八大後,遺憾的是作為執政黨的最高當局和他的各路反對派,對中國「政府(城市)破產」現象的研究及立法均處在禁區和盲點中。美國的城市破產只是通過法律制度性的陣痛來徹底甩掉包袱、整合資源、重整新生。在美國冒險和失敗不是終點,重新站起來是一種對上帝的榮耀。破產提供一個新的機會,美國的活力很大程度是來自這種對失敗的寬容。
   
    可喜的是德國政府正在辯論是否修改破產法規,與美國競爭。韓國首爾大學發佈《關於引入地方政府破產可信性研究》。更可喜的是,近日被外界稱為中國自由主義憲政派中,基督教憲政派獨樹一派,公開走到前台。
   
    從二○○七年春起,中國政法大學、北京大學等幾十所大學出版《西方文明與憲政》、《基督教與憲政》、《宗教是文明之母》、《〈聖經〉是西方法律之源》等通識教材,列入公共課程與講座,其影響力遠超當年的方勵之等。在上海的教堂看上去,從幾年前的白髮變為黑髮,大批學生和白領加入教會,許多海歸放下自己的事業,專司傳道並組織教會⋯⋯
   
    官方資料,國內基督教信徒人數,已超過佛教和道教的總和,達六千萬成最大非政府組織。基督教憲政派中的法學博士和教授級的領軍人物均在國內,而儒家憲政派的領軍人物卻大都客居香港。總而言之,中國憲政的路仍然漫長,底特律破產能否引起國人的高度關注與警醒?
   
   
   
   
   
   
   
(2013/09/21 发表)
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