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谈谈一党制下的“限任制”

谈谈一党制下的“限任制”


《开放》杂志2013-4


严家祺


    最近三十年的中国,有三个人先后掌握中国最高权力,这就是邓小平、江泽民、胡锦涛。今年三月,习近平接胡锦涛的位置,担任了国家主席和国家军委主席。一般来说,一个国家的最高领导人,是国家元首或政府首脑。但邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平,掌握最高权力,不是因为他们是国家元首,而是因为他们是国家军委主席。在上世纪八十年代,李先念、杨尚昆都担任过国家主席,但最高权力掌握在邓小平手中。
   

台海兩岸不同的限任制


    这种最高权力的更迭,是一九八二年宪法明文规定国家主席和国务院总理“连任不得超过两届”的结果。由于宪法没有规定“国家军委主席”的连任限制,江泽民在连任两届後,卸下了国家主席职位,还再次连任了军委主席。江泽民没有邓小平的能力,第三次任军委主席,并不能使他掌握最高权力。中国儒家文化的“名不正、言不顺”起了作用,在一些军事将领的反对下,江泽民不得不放弃了长期连任国家军委主席的想法。胡锦涛这次主动不连任军委主席,是吸取了江泽民的教训。
    武装力量的统率权由国家元首或政府首脑掌握,这是一个国家政治稳定的重要基础。在国家元首或政府首脑外,由另一人统率全国武装力量,往往会形成严重的政治动荡或军事政变。一九八九年,邓小平和赵紫阳的冲突,与此有关。在习近平担任十年国家主席和军委主席後,如果国家主席和军委主席的位置在实际上合二为一,总是一个人担任,那么,就可以说,中国确立了共产党一党专政下的最高权力“限任制”。
    辛亥革命前中国,时有统一,时有分裂,大大小小的国家从来都是君主国,也就是所有这些国家的元首都是没有任期限制的帝王。古代尧舜禹禅让,与共和制没有关系。中国成为共和国,是在辛亥革命後的事。我们都喜欢说“建国”,其实,“中华民国”和“中华人民共和国”都不是建立的新国家,就像“秦帝国”和“清帝国”,不是新国家一样。秦汉三国两晋南北朝、隋唐宋元明清、民(中华民国)共(中华人民共和国)都是中国,是五千年来中国历史发展的不同时期。由于国共内战,一九四九年後,台海两岸并存着两个“敌对政权”,正像魏蜀吴“三国”实际上是三个“敌对政权”,因为当时没有“国家承认”问题,没有人谈什么“蜀独”、“吴独”、“三个中国”。现在有“国家承认”问题,世界大多数国家承认“中华人民共和国”,少数国家承认“中华民国”,中国人自己误以为有什么“两个中国”问题。 “中华民国”、“中华人民共和国”,就像魏、蜀、吴一样,是中国“敌对政权”的不同“称号”。和平统一,是北京台北两个政权结束“敌对状态”後的统一。
    一党制下的“限任制”在五千年中国历史上是一个新现象。辛亥革命前,实行的是“帝王终身制”。在中国废除帝制进入共和时代後,蒋介石在一九二八年任南京国民政府主席,后任军事委员会委员长、国防最高委员会主席,接着,蒋介石连任总统二十七年。毛泽东担任国家主席只有五年,实际上连续二十七年掌握最高权力。台湾在蒋经国後,最高权力开始实行“限任制”,但这是国民党和民进党“两党制”下的“限任制”,开始走向民主政治,而一党制下的“限任制”,是专制政治下的“限任制”,在中国历史上,是一种全新现象。
   

专制三支柱,民主三要素


    专制政治有三根支柱:一是掌握在个人手中的最高权力的不可转移性,这就是终身制和世袭制;二是最高权力的不可分割性,立法、司法、行政权力之间没有分权制衡;三是只有“人治”,没有“法治”,党和政府权力不受法律限制。辛亥革命只是敲掉了专制政治的半根支柱,最高权力的世袭制没有了。蒋介石掌权前,黎元洪、冯国璋、徐世昌、曹锟先后担任“大总统”,北洋军阀政府还有国家元首的“限任制”的样子,但在后来的蒋介石和毛泽东身上,专制政治的第一根支柱又以“终身制”复活了。邓小平掌权後,通过八二宪法,有意废除国家元首和政府首脑的“终身制”,这是邓小平时期最重要的政治改革。没有这一改革,习近平不可能成为今天中国的最高领导人。
    “共和”与“民主”是两个不同概念。欧洲中世纪的许多共和国,没有民主可言。共和国与君主国在形式上最大的区别是国家元首的“限任制”。之所以说“形式上的区别”,是因为在有些国家,有任期的国家元首并无实权。在不同国家,君主有各种不同称号,如国王、皇帝、沙皇、天皇、哈里发、苏丹。君主制国家的民主化,就是实行“君主立宪”,宪法至上,作为国家元首的君主不再有实权,而由首相掌握最高国家行政权。
    “法治”与“民主”也是两个不同概念。法治不是“法制”,而是“法的统治”,尤其是指“政府”、“军队”、“政党”都要受“法的统治”,都不能行使超越宪法和法律的权力,就是要“把权力关进笼子”,而民主是指政府与人民的一种关系。民主必须建立在法治基础上,没有法治,民主就是假的。民主的三个要素,第一是法治,第二是国家权力机关由人民定期由不受操纵的、自由的选举产生,掌握最高国家行政权力的人,任期受到限制。第三,不同的国家权力机关,如立法、司法、行政机关相互之间存在分权制衡。民主没有其他要素,民主不是“田园诗”,许多问题民主都没有能力解决,民主可以解决一个国家“如何维持动态的政治稳定”这样的问题。英国的民主是敲掉了专制政治的第一根支柱,动摇了第三根支柱後慢慢成长起来的,十七世纪英国的“光荣革命”,议会通过了《权利法案》,确立了议会高于王权的宪法原则,奠定了“君主立宪制”的基础。
   

“半部宪法”不予执行


    今天中国已有宪法。有了宪法,就要确立宪法至高无上的权威。从邓小平时期以来,许多领导人多次说,党和政府的权力不能凌驾在宪法和法律之上。英国通过“君主立宪”走向民主。英国宪法虽然是不成文法,但有关国王和政府权力的限制、人权保障等都得到切实执行。与英国的区别是,中国的成文宪法是“半纸空文”,“半部宪法”是不执行的。现行宪法第三十三条规定,国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利。第三十五条规定,公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,第三十七条规定,公民的人身自由不受侵犯。这些条款(相当于“半部宪法”)在实际上没有法律效力,而且经常受到践踏。宪法规定,“全国人大”是“最高国家权力机关”,实际上,由于《选举法》和《全国人大组织法》的作用,使“全国人大”不能真正成为“最高国家权力机关”。
    这些宪法条款受到残踏,有三个原因,一是没有确立宪法至上的观念。 “党”可以设置自己的“中央军委”,但它不同于“国家中央军委”,宪法第九十三条明文规定,国家中央军委领导全国武装力量,要求实行“党对军队的绝对领导”是违反宪法这一条规定的。中国宪法规定公检法之间有一定相互制衡,但中国违反宪法规定,把党的“政法委”的权力凌驾于公检法之上,中国许多冤假错案由此产生;
    二是中国没有制定实施“半部宪法”条款的具体法律;
    三是没有“宪法诉讼制度”或“违宪审查制度”,公民没有任何制止违宪行为的手段。如果有“违宪审查制度”,《选举法》和《全国人大组织法》中的“违宪”部分就可以的到修改。
    这里要说明的是,许多国家的宪法没有序言,而中国宪法有长篇序言。序言对解释宪法有意义,但没有法律效力。如宪法序言中谈到“中华民国”、“四项原则”、“阶级斗争长期存在”、“人剥削人的制度已经消灭” ,不过是一种对历史和事实的“陈述”。为了发挥宪法条文的法律效力,有必要就大多数条文制定具体法律,如根据宪法第三十五条制定《政党法》、《新闻法》。根据第三十三条、三十七条制定《禁止侵犯公民人身自由法》或《人权保障法》。为了使人民代表大会成为真正的“权力机关”,有必要修改《选举法》和《全国人大组织法》。
    习近平、李克强虽然多次谈到要遵守宪法、实行法治,但不制定实施宪法的各种具体法律,没有制止违宪行为的手段,江胡时代以来的残踏人权状况就难以改善,中国的宪法仍然是“半纸空文”。根据宪法第三十五条制定《政党法》,就有可能动摇一党制。所以,今天中国的一党制,虽然敲掉了一根支柱,但还剩两根支柱可以用来支撑。
   

托克維爾的書有誤導性


    现在中国每隔十年,最高领导人发生一次更迭。每次更迭,都可能带来某些变化,都会给人民带来某些希望。“限任制”的最重要作用,是避免社会矛盾的过分积累,这对维持以“一党专政”形式的专制政治有一定作用,对“大革命”的发生有缓冲作用。但在“限任制”下,如果新掌权者完全不去改变前任的恶政、弊政,当愈来愈多的人看清这一点时,在“限任制”下,贪污腐败、两极分化、践踏人权的加重,同样会引爆大规模的群众性抗议运动和人民革命,同样会导致最高权力的“非程序更迭”。
    一百五十多年前一个法国人写的一本书《旧制度和大革命》,在翻译成中文後,引起了李克强、王岐山等人注意和兴趣。书的作者托克维尔,是一个鼓吹“民主”、以“颠覆国家政权罪”(也有人译为“叛國罪”)為名被捕的国民议会议员。《旧制度和大革命》这本书,并没有多少新思想,当时,法国经济高速增长、两极分化十分严重,国王拿破仑第三实行专制政统治,但在“非政治领域”充满自由,这是一个向往民主、看不到法国民主前途的“颠覆国家政权罪” 獲釋者在远离巴黎写的一本书。问题是这个“颠覆国家政权罪” 獲釋者,在书中说出了今天中国当权者乐意听到的一段话:“革命的发生并非总因为人们的处境越来越坏。最经常的情况是,一向毫无怨言仿佛若无其事地忍受着最难以忍受的法律的人民,一旦法律的压力减轻,他们就将它猛力抛弃。被革命摧毁的政权几乎总是比它前面的那个政权更好,而且经验告诉我们,对于一个坏政府来说,最危险的时刻通常就是它开始改革的时刻。”这段话不是什么“普遍真理”,在一些国家和一些情况下是不成立的。如果今天习近平、李克强真相信托克维尔话,那就会受到误导,江胡时代积累起来的社会矛盾就会在“习李李(李源潮李克强)时代”变得“习李李李哗啦啦啦嗦罗罗罗嗨,齐动员呀么嗬嗨”,不可收拾。

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