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丹麦为什么不腐败?/ 许春华


   轉載于博訊
   发布时间:2012-10-31 09:23 作者:许春华
   
   “童话之国”丹麦,一个清廉之风扑面的美丽的北欧国家。它的廉政建设举世公认,腐败现象趋向于零,几近绝迹。

   
   多年来,丹麦在透明国际的清廉指数排行榜上常常名列第一、第二。2009年得9.3分紧追新西兰列第二,2010年同样得9.3分与新西兰并列第一,2011年得9.4分又是紧随新西兰之后列第二。丹麦的清廉是一贯的,也是整体性的,其清廉程度与不少国家相比可谓遥遥领先。
   
   那么,丹麦有怎样的“秘方”使整个国家如此清廉?

系统的教育和平等的理念

   
   丹麦政府非常重视平等理念,以及道德、廉洁和法制教育,并通过制度设计体现社会的公平正义,从而减少贫富差距,遏制贪腐。对此,“全球商务反腐门户”丹麦分公司首席执行官、著名反腐专家延斯•贝特尔森和丹麦外交部下属的“国家反跨国行贿”机构负责人卡尔•克里斯蒂安•汉赛尔巴赫都深有同感,他们认为,政府的教育是成功的。
   
   这些教育,就是为了使道德观念、廉洁和法制意识深植国民心中。在丹麦,道德教育、廉洁教育和法制教育,是学校教育的重要组成。对公务员,则更加重视廉政教育,年轻学生大学毕业初入公务员系统,培训便接二连三,以使他们明了“腐败”的界限。丹麦驻华大使裴德盛说,在丹麦,反腐败是一个“内置的”概念,体现在生长环境、家庭、学校、工作场所等众多领域,“因为有良好的(道德、廉洁、法制)教育、可以信赖的政府、好的私营部门,因此我们不需要做像贪污腐败这种危险的、复杂的事情”。
   
   同时,政府还相当重视企业人员的廉洁教育,每年都会花费大量人力、物力培训企业员工,加深他们对腐败的认识,并教他们如何应对腐败环境。因此,丹麦企业都非常遵守制度和规则。
   
   丹麦华商总会主席林燕标对此深有体会,他说:“在丹麦,任何事情都是按照规章制度来办,如果你琢磨着走后门或者送礼,反而会导致你的事情办不成。因为丹麦人会这样考虑:‘你为什么要送礼,是不是你本身有问题,所以才想到用送礼这种方式’,于是他们反而会加长审核时间。”
   
   这种思维逻辑与国民公平、平等的理念息息相关。丹麦有句谚语,叫做“不要认为你有什么特殊—你和我们每个人都一样”。当然,这样的价值观,源于丹麦的文化和宗教传统。裴德盛认为,丹麦没有要去腐败的理念和观念,民众都觉得,没有腐败才是正常的政治和社会现象。他甚至将之强调为丹麦的“幸运”,“在历史传统上,我们也没有腐败问题。我们的文化不相信贿赂、敲诈和腐败”。同样“幸运”的是,丹麦像其他北欧国家一样,没有经过政教合一的历史时期,教派主要是欧洲宗教改革后的基督教路德宗,旧教的特权思想和等级观念对其影响稀少,教义崇尚的是诚实可靠,不能生发非分之想、期望非分之财。
   
   这样的理念必然催生与此相应的体制,突出地表现在财富分配上,丹麦拥有世界上最公平的收入和财产分配制度,以高额税收作为重新分配收入和财产的手段,确保社会的公平公正,并以此实现高福利。因此,丹麦的社会福利体系保证了国民都能拥有相对高的生活水准,最大限度地减少了“谋生型腐败”的可能性,也就是说,高福利大大压缩了腐败的边际收益。
   
   当然,生活高水准得益于50多年时间里,丹麦“又好又快”的经济发展。丹麦统计局今年2月发布的数据显示,2011年,丹麦的人均GDP高达59955美元。
   
   系统的教育和平等的理念,再加上特有的文化和宗教传统,很大程度上有效遏制和减少了人们对金钱的欲望。也可以这么说,在这种平等的社会中,腐败很难滋生。

健康的机体和完善的制度

   
   丹麦当然并没有躺在“幸运”里“无为而治”,就像重视教育一样,国家同样十分重视廉政制度建设,且制度设计防微杜渐,颇有预见性。
   
   自然,廉政制度是孕育在国家的政治、经济和社会制度之中的,这就犹如只有母亲健康,婴儿发育才良好。丹麦之所以有良好的廉政制度,就缘于其政治、经济和社会制度的健康。
   
   丹麦的政治以及行政,崇尚公开透明,这是国家的一个主要原则。
   
   政党政治十分透明,法律规范了政党筹款制度,实行按照得票的数量对政党进行补贴的政策,个人向候选人捐款有明确限额并向社会公开。同时,拥有公开的现代公务员制度,占职位少数的政务官通过选举由党派轮流充任,占职位多数的事务官由考试录用,不受政务官更迭的影响。行政的公开,主要体现在政府信息公开和政务运行公开。此外,每年发布预算白皮书,每位公民都能看到所有公共资金的分配和使用情况。
   
   同时,规范的市场经济体制,也使政府部门难有设租寻租的机会。政府对企业的行政管制相当少,行政审批项目非常有限,公共服务实行政府采购和招投标制度,即资源配置充分市场化。即使政府在必要时对经济进行干预,也不是以垄断者的身份出现,而是扮演与私营部门同样的竞争者角色。
   
   在这样的政治、经济制度中孕育的廉政制度,也就十分“强健”。

健全的法制,也是丹麦廉政制度的厚实基石。

   
   裴德盛认为,一个社会对抗腐败的最主要的要求,就是拥有一个建立在宪法基础之上的运作良好的司法体系。他介绍说,丹麦的这个体系的根基建立于1849年颁布的第一部宪法。这部使国家成为民主国家的宪法,对权力进行了分割,促成了独立的司法机构的建立并对立法和行政进行监督,从而为构建有效的反腐败机制打下基础。
   
   丹麦的法院实行三级管理制度,最高法院法官由国王或女王任命。此外,还设有专门法庭,像特别诉讼法庭、海事法庭、仲裁法庭、商业法庭以及宗教法庭等。检察机构虽隶属司法部,但最高检察院检察官同样由国王或女王任命。
   
   贝特尔森说,丹麦对腐败有明确的定义,且有严格的法律条款和监督机制防止腐败发生。刑法不仅对受贿,还对行贿进行了严格规定,2000年又把犯罪范围扩大到行贿外国官员。裴德盛介绍说,在反政府腐败和商业腐败方面,丹麦2008年出台的刑法修正案对行贿行为进一步作了明确,规定企业若出于商业目的为政府官员安排旅行、特殊服务以及赠送礼品,都属犯罪行为,即便被对方拒绝亦视为犯罪。
   
   完善的财产申报和公开制度,也是丹麦建设清廉社会的一项制度设计。税务部门负责统计国内全体公司和个人的财产,并对其经济价值作出评估,这样,税务部门对政治人物和公务人员的财产状况也了如指掌。所有人都必须如实申报。裴德盛说,住房、财产、土地都是经过所有者注册的,相关部门不会允许任何瞒报的事情发生。尤其是在当今电子信息时代,要想隐瞒某处财产、土地或其他资产几乎是不可能的事情,“这使得官员想要获取任何便利或得到区别对待都非常困难”。
   
   丹麦的调查官制度也独具特色。这项1955年推出的制度,旨在保障公民的合法权利,保证民众免受政府部门的不公正待遇。由议会选出并直接对议会负责的调查官,专门听取公民对政府部门工作过失的意见,调查官员的舞弊事件,处理公务员的过失行为等。这一制度有效减少了官员的腐败现象。

趋零的案件和幸福的国民

   
   制度当然需要具体的内容“附丽”,不然,徒具“骨架”,还是不实用,且没有实效。丹麦规定严格的廉政制度都十分具体,真正做到了不弃点滴,哪怕是最细枝末节的制度规定。
   
   为防止官员公私不分,政府各部门、议会、军队等均设有专职的管理人员,负责替出差人员通过旅行社预订旅馆和机票,如果目的地是偏远国家,旅行社无法从丹麦预订,出差官员才可以自行解决。同时,出差人员只能乘坐公共汽车,如果出差地没有公交车辆,才可乘坐出租车。对官方代表团出访经过第三国也有严格限制,规定不能在没有公务活动的国家过夜,除非当天没有返程的交通工具。
   
   而且,除了首相、副首相、议会主席、各部大臣外,其他官员的乘车、乘船,包括住房标准全都一样。
   
   裴德盛介绍,丹麦制定了很多规定和政策告诉人们什么是合法的什么是非法的。公务员绝对不可以私用公款,不管额度多少,接受多小额度的贿赂都是犯罪。“超标”享受同样不被允许,即使是在各种政府聚会或宴请中,也不准提供香烟或雪茄。
   
   当然,规定能得到严格执行,有赖于打造了一套完善的监督体系。
   
   丹麦的监督,有议会监督、政党监督、专门机构监督,还有强大的媒体监督。同时,丹麦人普遍认为反腐败不仅仅是议会、政府和司法的事,更是全社会的事,社会团体和民众都有很强的监督意识。
   
   正因为制度严密,监督严厉,丹麦官员就像裴德盛所说的“基本不敢趟入腐败浑水”。他和他的同事甚至回忆不出这些年来丹麦发生过什么腐败案件。当然,腐败趋于零并不是说彻底绝迹。最近一次具有轰动性的腐败案发生在2002年,时任哥本哈根市法鲁姆区区长彼得•布里克斯托夫特挪用公款用于个人吃喝,媒体曝光后成为一大丑闻,布里克斯托夫特最终锒铛入狱。近几年内还有一个案子是,有人为提前拿到驾驶证,给承办警官送钱,东窗事发后行贿受贿两方都被绳之以法。
   
   这两个案子涉及的数额都非常小,比如警官收受的是500克朗(约合555元人民币),在别的国家很可能被认为是“不值挂齿”的一桩小事。然而,在对腐败“零容忍”的丹麦,仍然无法容忍,必须严惩。
   
   贝特尔森认为,在丹麦,无论你任职于公共还是私人机构,想要浑水摸鱼,不是件容易的事。国家甚至还有禁止国内公司在海外实施商务行贿的《零容忍政策》,政府会派遣专门的咨询人员驻扎海外,帮助丹麦公司避开违法行为。因此,透明国际称丹麦是“积极实施《经济合作与发展组织反行贿公约》的范例”。
   
   确实,社会整体的清廉,成了国民幸福的保证。荷兰鹿特丹大学“世界幸福数据库”和美国密歇根大学发起的“世界价值观调查”数据均显示,在过去20多年间,世界上“最幸福的人”都是斯堪的纳维亚半岛居民,丹麦民众尤为突出。盖洛普的一份“国民生活满意度”调查显示,2005年至2009年,在全球155个国家中,丹麦当选为“最幸福国家”;经合组织2011年10月发布的一份“生活质量”调查报告也显示,丹麦民众的“生活满意度”排名第一。经合组织经济学家尤斯蒂娜•菲舍尔说:“丹麦是居民相互信任指数最高的国家之一。”
   
   国民安享幸福,是制度最大的成功,自然,丹麦的廉政制度功不可没。这些可以被从容拷贝的制度或许不能称之为“秘方”,贵在欲效法者结合国情,“对症下药”,且能戮力推行。

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