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曹思源:政改路径: 国家宪政与党内民主

政改路径: 国家宪政与党内民主
   
    曹思源
   翻开世界地图,让我们来思考一下,哪里经济发展好?哪里文化艺术繁荣?哪里的人权有保障?哪里的人们能更好地实现“自由全面发展”?答案并不复杂:就是那些走上了宪政民主道路的国家。
   什么是宪政?什么是民主?

   宪政是通过实施宪法以保障公民权利、制约国家机构权力的制度;民主就是公共事务由选民及民选机构决定的制度。宪政与民主是紧密相连的政治制度。
   台湾作家龙应台对于民主还有一段文学式的描述:
   民主就是发表了任何意见不怕有人秋后算账;
   民主就是权利被侵犯的时候可以理直气壮地讨回,不管你是什么阶级什么身份;
   民主就是不必效忠任何党,不必讨好任何人,也可以堂堂正正地过日子;
   民主就是打开电视不必忍受主播道德凛然地说谎;
   民主就是不必为了保护孩子而训练他从小习惯谎言;
   民主就是享受各种自由而且知道那自由不会突然被拿走,因为它不是赐予的;
   民主并非只是选举投票,它是生活方式,是思维方式,是你每天呼吸的空气、举手投足的修养,个人回转的空间。
   宪政以宪法为前提,法治为基石,民主政治为核心,,人权保障为目的。
   国家宪政是当今世界各国的普世价值,是人类的最大公约价值,也是中国政改所要追求的目标。古今中外的历史雄辩地证明了这么一个道理:最优越的、最有生命力、最符合人类历史发展大潮的政治文明,就是宪政民主。美国总统林肯在其著名的《葛底斯堡演说》中所说的“这个民有、民治、民享的政府,永远不会从地球上消失。”就是这个意思。
   所谓“党内民主”,同样是我们在当下需要追求的目标,作为一个研究经济学和政治科学的民间学者,我深深体会到孙中山先生的那句名言:“世界潮流,浩浩汤汤,顺之则昌,逆之则亡”。如果执政党想要与时俱进,长治久安,那就必须以宪政、民主、分权制衡的原则来组织自己,在践行和追求普世价值中实现国家的福祉。
   政治体制包括很多方面。可以概括地说,包括国家政权管理制度与执政党管理制度两个方面。因此,政治改革既包括国家体制改革,也包括党的制度改革,二者缺一不可。或者说,要“两条腿走路”,缺了哪一条腿,恐怕都不好办。
   而现在我们是“几条腿”走路呢?一条都没有,既没有在宪政上下工夫,也没在党内民主建设中动真格。
   试想一下:如果缺了国家宪政的大方向和良好氛围,党内民主如何推动?没有压力,就没有变革的动力。我们应当以宪政潮流为标,规划进取。
   如果缺了党内民主呢?作为执政党的中国共产党,其自身都没有实现民主、分权,国家又怎能实现宪政呢?
   实现国家宪政,方向是明确的,我们有东、西方很多国家的经验教训可资借鉴。
   如何实现党内民主,有没有方向?当然也有方向,马克思、恩格斯创立起来的第一国际、第二国际,基本路子是:分权制衡。然而列宁去世以后,斯大林以来,整个国际共产主义运动,包括俄国共产党都是走向集权制道路。集权制的结果是什么?结果可以概括为一句话:集权制害了共产党,害惨了共产党!
   有朋友说,如果我们有蒋经国那样的领袖人物来推动民主宪政就好了。但是不管有没有这样的条件,我们作为公民,都应当尽力去推动。现在的实际情况是全国上下包罗万象都由各级党委说了算。而这应该是全民来参与的。一个良好的环境,要靠相关人士(体制内、外的人士都包括在内)共同投入体制变革来争取,等是等不来的。
   有人说,政治制度改革难就难在高层,其实世界上没有不难的事,高层也要靠老百姓来推动。
   
   一、关于党内民主
   我想提个问题:党委归谁领导?有人说:是党委书记。
   实际上应该是“党代表大会”来领导党委、授权党委和审议党委的工作。有人只知道党委一元化领导,实际上党内民主要求三权分立。
   党内民主有哪三权?
   一是党代表大会行使决策权;二是党委行使执行权;三是纪律检查委员会行使监督权。国家机构的三权是立法权、行政权、司法权。而党内机构的三权则是:决策权、执行权、监督权。
   马克思、恩格斯时代就是三权分立的,不是党委说了算,而斯大林之后包括毛泽东以来就是把决策权、执行权、监督权集于一身,大权独揽,毫无民主可言。这样做的后果十分严重。
   破坏权力制衡,将生杀予夺大权集于一身的斯大林最积极从事的工作之一是排除异己、滥杀无辜。据统计,对十月革命进行过政治领导的全部24名党中央委员中,先后有14人被斯大林杀害;从军事上领导十月革命的60名军人中,有54人被斯大林杀害;第一届人民委员会共有15名委员,除了列宁和斯大林以外的13人中,有9人先后被以革命的名义处死;其他共产党员共有120多万人被逮捕,其中很多被处以死刑或被判徒刑。
   同样的问题是,毛泽东时代的中国没有三大权力的分立和制衡,却有三大人祸:1957年反右,打了三百多万右派;1958-1960年高举三面红旗打了三百多万右倾机会主义分子,饿死四千多万人;1966-1976年文革整了1亿多人,其中死了两千多万人。
   一个非常重要但是经常被我们忽略的事实是:这些重大决策都没有经过执政党的最高决策机构——党的代表大会,而是由党中央委员会和毛泽东个人决策的,朕即中央,朕即党。
   让我们发挥想象力,试问一下,毛泽东、周恩来、朱德、刘少奇四位领袖人物,他们之间有没有互相监督的制度呢?可惜没有。由于权力之间没有互相制衡,以致于像毛泽东亲自发动和领导文化大革命那样的错误,周恩来、朱德、刘少奇都无法制止,刘少奇甚至还被活活整死。如果毛、周、朱、刘不是集中在以毛为首的中央委员会中,而是分别担任党代表大会主席、中央执行委员会书记、中央军委主席、中央纪律检查委员会主任,四套机构及四位领袖能够互相监督的话,毛泽东还能那么畅行无阻,让其妻子江青出任中共中央文化革命小组要职,凌驾于全党全国人民头上作威作福吗?而三权分立、互相制衡的机制,不但不会妨碍决策的效率,反而会提高决策的科学性。简而言之,这种制衡能够实现,将是一种有利于“集中力量办大事”,而防止“集中力量办坏事”的制度安排。
   现在中共有8500多万党员,如果所有党员都能说话,让党的代表大会充分发挥作用,那对全党和各地工作就会带来很大的起色。“党内无派,千奇百怪”,让党的内部多样化,互相争鸣、公平竞争,未必不是一件好事。
   中国共产党自从“十二大”以来,尤其是十七届四中全会以来,在改进党的建设中已经取得很大成就。面对即将召开的第十八次全国代表大会,为了使党少犯错误、不辱使命,我们需要在系统总结国内外经验的基础上,进一步推进党内分权制衡的改革。为此,我提出了一套党内改革方案,供研究参考。
   建议落实党的各级代表大会为党组织的权力机构,县级以上(包括县,下同)各级党代表大会分别选举产生三个级别相同的机构:党代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。它们各自的职责简述如下:
   (一)决策权 县以上各级党代表大会实行党代表常任制(每届任期五年)和专职专薪制。党代表的薪金由相应一级党的组织发给。为了提高效率减少支出,党代表人数要大幅减少。全国党代表大会代表为500人左右,县党代表50人左右,省、市依此类推。
   各级党代表大会选举产生党代会常务委员会,为党代表大会的常设机构(负责筹备和召集党代会);其人数为党代会代表人数的1/10,并设常务主席1人、副主席1人,处理常委会日常事务和组织调查研究。
   各级党代表大会职责与现行党章规定大体相同,但要增加一项:每年举行一次大会,审议同级党的执行委员会的工作,督促其严格执行党代会的决策。遇有紧急情况,由党代会常务委员会召集党的非常代表大会。
   党代会代表按一定程序对执行机构和纪检机构的主要领导干部有选举权和罢免权,但无权插手其具体业务活动,同时他们还受全体党员投票者的制约。这样的分权制衡恰恰有利于增强党的生命力和党在人民群众中的影响力。
   只要我们共同努力,这个前景是可以争取的。
   (二)执行权 各级党代表大会选举产生7~9名委员,组成同级党的执行委员会,设书记1人、副书记1人。县以上各级党的执行委员会在人数和职权上大体相当于目前各级党委常委。目前各级党委的领导权实际上就是由常委掌握,普通的党委委员很长时间才参加一次全会,成了党内花瓶,不必再虚设了。
   各级党的执行委员会对党代会负责并报告工作,接受审议。执行委员会的日常工作必须及时向同级党代会常务委员会通报备案。
   党的执行机构并非单方面接受决策机构的监督和制约,它在执行工作中如果发现决策有误或不甚完善,可以对决策机构提出抗辩,并提请下一次党代表大会重新审议。这就使党的重大决策有了修改和完善的余地。
   (三)纪律检查权 各级党代表大会选举产生同级党的纪律检查委员会,由5~7名纪检委员组成,设主任1人、副主任1人。
   纪检委员会主要职责是对同级党的领导干部(包括党代表大会代表、执行委员会委员等)进行纪律检查,但无权干预其日常工作;各级纪检委同时领导属下各级党的纪检委员会的工作。
   大家想一想:纪律检查委员会的上级应该是谁?是党的执行委员会吗?不是的。
   各级纪检委员会向同级党代表大会负责并报告工作,重大问题可以向上级直至中央纪律检查委员会报告。
   无疑,中央纪律检查委员会应当独立于党的中央执行委员会,而向全国党代会负责并汇报工作。
   现实生活告诉人们,执行权往往权力最大,滥用的可能性和危害性也最大。因此,改革的重点目标应是监督和制约党务工作的执行权。在我们的改革方案中,由于党的决策机构由虚变实,党的纪检机构升格独立,便有利于上述改革重点的实现。
   三种权力既然要分立和互相制衡,那么,三个机构的成员就不得互相兼职,这是不言而喻的。党代表大会的代表中,如果有人被选入党的执行机构、纪检机构任职,在其任职期间,则应辞去代表职务,以免角色冲突。在过去的体制下,代表只是五年开一次会的虚职,搞点兼职似乎并无矛盾;但在党内领导制度改革之后,党的决策权、执行权、监督权三权分立制衡,党代表大会代表专职专薪,他再去兼任执委或纪检委,就很不合适了。
   
   我们不妨设想一下,如果能够在党内做到分权制衡,那么一位领袖人物还能那么容易地去“集中力量办坏事”吗?而如果要集中力量去办好事,三权分立则可以使好事考虑得更细致、更全面,而严格的制衡可以保障各个权力按照合法程序去行事,从而防止“好事办坏”。

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