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(美国国会的)耳印记拨款

   (美国国会的)耳印记拨款

   作者: 方鲲鹏

   说客游说国会议员的目标主要有两大类型,一种是影响国家政策的制定,另一种是为委托人争取“耳印记拨款”。所以,要了解美国的游说政治,对什么是“耳印记拨款”,不能一无所知。

   “耳印记拨款”的英文名称是Earmark,即耳朵上的印记。原意为在猪、牛等家畜耳朵上打个记号,便于识别家畜的主人是哪家。这个词被政客们引入政府的预算中后,成了插入特殊条款,为某项开支争取联邦拨款的专用术语。从内容来看,“耳印记拨款”像是“指定项目拨款”,但程序上又不尽然,因为这个指定项目(耳印记项目)没有经过法定程序的论证,而是议员在编写正规预算项目时添加的私货,专门拨给指定的公司或机构。国会只审核正规预算项目,如果通过了,则带了“耳印记”的拨款条款也一并通过。采用“耳印记拨款”这个词,虽然没有“指定项目拨款”听上去正规,但同该拨款的走后门和非规范性质合拍。

   例如,铁道部申请一个1千万美元的铁路项目预算,结果国会拨给1千1百万,名称仍为铁路工程预算案,但这多出的1百万是指定给五花八门不需要经过工程招标的耳印记项目。铁道部只求能拿到申请的预算,不会也无权来管拨款案中的其他闲事。而这些附加的项目可以与铁路工程八杆子都打不着,即便是拨给减肥中心也无碍。

   议员如果能为自己的选区争取到耳印记拨款办些公益事,比如说修筑一条公路,一方面有助于连任,另一方面可以要求承包修路的公司为其提供选举捐助。而根据统计资料,耳印记拨款现在几乎总是与政治献金绑在一起,因此这种拨款方式,是用纳税人的钱给提出耳印记拨款的议员和获得承包项目的公司双双发红包。众议员的任期是两年,有时建一条路分好几个阶段,好几个任期都完不了工,这样每次议员竞选连任时都能巧妙地提醒选民,如果选了别人,下一期的耳印记拨款就可能没了,公路将半途而废。

   耳印记项目绕过工程招标程序,议员高兴给谁就给谁;耳印记拨款绕过正规审批程序,只要获得相应的拨款委员会或其子委员会的同意,就可加进主项目的拨款。不难理解每个议员都尽量要为自己多争取些耳印记拨款,但也不可能每一个人的要求都得到满足,给多给少、给谁不给谁的决定权,操之在议院的政党领袖和势力盘根错节的元老议员手中。也因此,耳印记拨款成为政党领袖拉拢、控制本党议员的一种极为重要手段。在国会耳印记拨款的瓜分战中,充满了两党之间、两党内部间的密室交易和实力较量,是丛林规则的高级表现形式。

   虽然耳印记拨款方式在美国很早就出现,但一直到上世纪80年代,每年只有非常少量的个案,也没有同政治捐款掺和在一起。随着90年代初开始的腐败体制化、合法化潮流,耳印记拨款急剧增长。华盛顿有个民间组织称为“公民反对政府浪费”(Citizens Against Government Waste),每年发布一次耳印记拨款的统计报告,从中可以发现2006年是耳印记拨款最高的年份,共有9,963个耳印记拨款,计290亿美元;而该年联邦政府的总预算为22,330亿美元,即耳印记拨款占了1.3%。耳印记拨款项目最多的一年是2005年,有13,997个,那年的耳印记拨款支出额是273亿美元。

   我对统计数字常情有独钟,因为可以看出很多问题。2005年耳印记拨款项目达13,997个,至少给我这几点深刻印象:(1)参众两院总共535位议员,即每个议员平均分摊了26.2个耳印记拨款。而这只是被批准数,如果加入提出耳印记拨款要求但未获批准的,那就更多了。难怪事关国家和人民福祉的重大法案常常被高高挂起,拖延多年而不能议决,因为议员们忙不过来了。(2)耳印记拨款的密室交易走后门性质,可以毋庸置疑了。试问走正常审批程序,国会有可能讨论处理如此海量的拨款案?(3)议员居然可以根据说客提供的资料决定工程的必要性和造价,这个太可怕了。媒体已披露了大量耳印记项目匪夷所思的浪费,造出了无人过的桥,无车跑的路。有理由相信,有些耳印记工程目的只是为了中饱私囊,于民于国毫无用处。(4)美国批评计划经济,一向以自由竞争、市场经济为傲,可是耳印记拨款不但具有计划经济拨款方式的一切弊病,而且还有过之而无不及。(5)耳印记拨款直到上世纪90年代初才引起人们注意,在这之前只有在特殊情况下产生,根本没有成为一个问题。即便由于其数量之多而第一次成为争议话题的1991年,耳印记拨款从现在来看也只有区区546个。法律仍然是原来的法律,可短短10来年,议员们私相授受的耳印记拨款竟然像吃了生长素,发疯似地成长,权力互相制衡的机制到哪去了?说是体制规范化腐败,议员集体性腐败也不为过。我想,如果采用耳印记项目的数据,作为测量合法腐败的晴雨计,应该差不离。(6)历史证明,耳印记拨款并非是一种必不可少的分配资源方式。在没有耳印记拨款的年代,美国高效率造出了傲视天下的公路网、铁路网和众多的现代桥梁。如今耳印记拨款盛行的年代,常是不大的修桥修路工程几年也完不了工,而且修桥修路的作息时间与一般公司的上下班时间同步,把交通整得苦不堪言。

   由于美国陷入经济危机,近几年预算吃紧,耳印记拨款有所减少,最新两年的资料是:2009年10,160个耳印记项目,196亿美元;2010年9,129个耳印记项目,165亿美元。

   不能说所有的耳印记拨款都是钱非所用,但是这种拨款方式的弊端显而易见,就是两党的领袖也承认耳印记拨款是议员们在滥用权力、是培养腐败的温床、是会上瘾的毒品。近年来每到总统选举时,两党候选人都会在耳印记拨款问题上指责对方,高喊要改革、要废除耳印记拨款的口号,但选举过后就不再提及,这已经成为华盛顿两党政治的生态。对于法律漏洞造成的合法腐败,政客们在民众抱怨下常常把改革口号喊得震天响,发誓要制定补漏洞的法律,可实际上漏洞十几年甚至几十年畅通无阻是常有的事。

   一个公司想要获得耳印记拨款,通常有这么些步骤:

   (1)同一个与国会各拨款委员会或其子委员会关系密切的游说公司签订合同,雇一个(或几个,如果项目比较大)说客。或者干脆些,高薪聘用议员的太太、儿子、女儿等直系亲属为说客。

   (2)每一个耳印记拨款都要有议员帮助提出,称为耳印记拨款提案的赞助议员。如果委托人还没有这样的议员,说客需要帮助物色一个。接下来是向潜在的赞助议员游说,一般是先从议员的助手开始。

   (3)谈成条件后(比如提供多少选举捐款,形同回扣),说客就开始代赞助议员起草耳印记拨款提案和设计如何插入到主体议案。这样一则避免议员增加工作量后心生嫌弃;二则自己编写便于掌控,如果由议员的助手操笔而不合客户心意,再要求改岂非麻烦。事实上,说客很多原来就是圈内人士,起草提案,修改主议案以便插入特殊条款等等,本是熟门熟路,效率很高,不少说客甚至在开始游说的阶段就带上了起草好的提案。

   (4)有了赞助议员和提案后,不等于耳印记拨款就可到手了。说客还要分析拨款委员会里谁会支持谁会反对。潜在的支持者当然需要拉拢固票,包括你支持我的耳印记,我支持你的耳印记,大家拿纳税人的钱慷慨做交易。对反对者也要做工作,大的游说公司往往拥有分别与两党渊源深厚的说客,如果反对力量大到关系到提案的存亡,必要时还要派出与反对者同一党派的说客帮助化解,甚至也需要提供选举捐款。

   (5)提案获委员会批准,写进拨款法案。

   (6)获得耳印记拨款的公司兑现选举捐款承诺。绝对不能过河拆桥,这是江湖规矩。而且许多情形下,拨款是分阶段的,很容易喊停。

   总之,耳印记拨款在美国的政坛游戏中扮演着重要角色,是一门大学问。这里只是以通俗易懂的方式整理出一个简单的介绍。

   附:解惑选举捐款

   “选举捐款”常会使人望词生义,以为只能用于选举,《今日美国》在2005年12月21日有一篇报道,读了可以长见识。报道的标题是《选举捐款支付迪莱的豪华生活》。在这篇报道刊出前不久,汤姆•迪莱(Tom DeLay)因涉嫌洗钱,辞去了众院多数党领袖一职。现摘译如下:

   汤姆•迪莱是个选举筹款的皇帝,而他的生活也像皇帝一样奢侈,经常光顾有悬崖峭壁风景如画的加勒比海度假胜地、供职业选手打锦标赛的一流高尔夫球场地、四星级的酒店。

   这位前众院多数党领袖造访的许多奢华场所,是绝大多数美国人从不曾见到过的,而且他经常乘坐由说客安排的私人飞机前往。美联社记者查阅了选举捐款开支后得出这样的统计数:过去6年,迪莱至少享受了48次度假胜地和高尔夫球俱乐部、100次私营大企业的飞机、200晚的世界级旅馆、500次高档酒店餐饮,所有这些费用全由选举捐款买单。

   迪莱偏爱向大型私营企业租用飞机,以躲避民航机内的嘈杂声和讨厌的机场安检。大企业要巴结迪莱,总是有求必应,事后迪莱就让选举捐款来报销租用飞机的账单。

   波多黎各“棕榈海度假村”的法国餐馆老板丹尼尔•瓦西说,迪莱过去三年都会来他的餐馆用餐,最近一次是在今年4月,同包括度假村老板在内的大约20个人一起餐饮。这个度假村里有赌场,可骑马,提供潜水设备,能深海钓鱼,还有私人拥有的海滩。

   波多黎各的“征服者度假村”,也是迪莱下榻过的地方。度假村服务生佩德罗•穆列尔回忆说,迪莱曾住在度假村里一幢有红瓦屋顶、提供私人管家服务的别墅里。别墅内有三个卧室,还有厨房和客厅,推开客厅的玻璃门走到阳台上,蔚蓝的加勒比海随即映入眼帘。别墅最独具匠心之处是一个修建在峭壁边上的月亮型游泳池,池水溢出,洒落大海,将泳池与大海连成一体。别墅每晚的价格为1,300美元。这个别墅所在的度假村有一个18洞的锦标赛级别高尔夫球场,迪莱打高尔夫球时喜欢叼一支雪茄,买雪茄满足这项玩球时的附带癖好,也在选举捐款内开支了。

(2012/01/20 发表)

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