蔡楚作品选编
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金拂晓:美利坚合众国成功的秘密


   
   民主中国 首发
   
   

   作者: 金拂晓
   
   
   
   
   自独立战争以来,美国不断地受到各种严峻考验,内战、大萧条、二战、冷战,这些挑战足以摧毁其他任何一个国家,但这个国家却安然无恙,这是为什么?《纽约时报》著名评论家托马斯•弗里德曼认为,美国成功的秘密不在于华尔街,也不在于硅谷,不在于言论自由,也不在于自由市场——秘密在于“我们所继承的良好的法律与制度体系”。
   
   当北美十三州于1783年成功独立时,世界上的大国还真没把她放在眼里。本来嘛,作为一个异端清教徒与流氓无产者的聚居地,虽然美国的身份从大英帝国的儿子一跃成为大英帝国的兄弟,表面上看来是“长辈儿”了,但实际上大部分美国人的素质还停留在“儿子”的水准上,指望他们建立起一个强大的国家,根本就是痴人说梦。
   
   其实美国人自己也是这么想的。他们之所以闹独立,只不过是因为英皇的税高了点而已,现在既然再没人来收钱了,自己的心愿也就算全部达成了。就连那个立下盖世之功的华盛顿,也完全不理会部下们的劝进,拒绝成立军事政府,回家种地去了。自古以来农民起义打江山都是为了做皇帝,闹不好分赃不均还会带来一场大清洗,但美国农民用实际行动证明了他们不是普通的农民。
   
   再不一般的农民也得吃饭,然而十三个州之间的种种贸易争端,不断地挑战着人们容忍的极限。在独立的四年之后,被誉为“美国宪法之父”的麦迪逊终于意识到,必须成立一个统一的联邦政府来仲裁各州之间的纠纷。
   
   1787年,来自各州的55名代表齐聚费城——这些人都号称是美国的国父,数量之多令其他国家自叹不如,但这也恰恰证明了其民主性——目的是制订《美利坚合众国宪法》,组建联邦政府。经过长达三个月艰苦的讨价还价,一部堪称为艺术品的成文宪法诞生了。
   
   没错,麦迪逊们充分体会到了秩序对于国家的重要性,然而垄断暴力的政府又容易反过来剥夺人民的自由,所以建造一个有力但有限的国家机器就成为了美国国父们的终极目标。这必须非常谨慎,因为国家机器的齿轮一旦开始运转,便不会再自行停止。值得庆幸的是,这些律师、商人与庄园主们毕竟也不是吃素的,他们受惠于约翰•洛克等先贤的思想,殚精竭虑,终于设计出了一套精妙的分权与制衡的政治体系。
   
   分权体现在两个层面上,首先一层就在于联邦政府与州政府之间的权力划分。众所周知,带领美国走向独立的是由十三个州所推举的大陆议会,那时联邦政府还连个影子都没有呢,也就是说,联邦政府与州政府的关系就如同儿子与老子一样,指望前者凌驾于后者,根本就是不可能的。事实上,美国宪法规定,联邦政府与州政府的权力都直接来源于宪法,即两者是平等的,并不存在任何的从属关系。不单如此,多年以后联邦最高法院在仲裁联邦与州之间的权力纠纷时还解释道:宪法没有授予联邦而又没有禁止州行使的权力属于各州。立宪者对于联邦与州主权之间的划分是极具开创性的,在相当长的一段时间之内,联邦政府甚至只有协调各州贸易的权力,而各州自己的内部事务外人则无权干涉——当然了,各州立法不得违背宪法的大原则。于是“荒诞剧”便不断地在美国上演:州长大骂总统、州警察驱逐联邦探员、州检察官放司法部长的鸽子,这些都算不得什么新鲜事。这种分权上演到极致的例子非奴隶制莫属,当北方各自由州挟着议会中的多数优势要求南方各蓄奴州废奴时,南方人民一脸不解地反问道:我们蓄奴关你们屁事?最后经过一场惨烈的内战,废除奴隶制被写入宪法。这里需要明确的是,美国奴隶制的顽疾不是分权造成的,其因素要追溯至建国以前了。
   
   分权的第二个层面在于政府内部,即立法、行政、司法的三权分立。顾名思义,采取三权分立原则的政府,其权力被分割成三份,彼此在政治上是独立、平等的。就算在某个时期内有一方的权力过于膨胀,它也无法凌驾于另两方之上,这就为国家的稳定奠定了良好基础。
   
   不同于英国等传统上的议会制国家,美国独创的总统—议会制规定议员不得在行政部门担当任何职务,这样虽然不利于政府效率,但却可以避免一拨人同时控制立法和行政部门的情况发生。美国国会分为众议院和参议院,两者的职责各有不同,前者负责税收,后者负责外交,这样划分绝不是为了减轻议员的负担,而是为了进一步分散过大的权力。对于各州在议会中的代表权问题,美国国父们曾经发生过巨大的分歧,因为各州的人口不同,如果一州一票,则大州利益得不到充分代表,然而如果按人口比例分配票数,则小州就会沦为附庸,任人鱼肉。幸好最终各州达成了“伟大的妥协”,即每州在参议院中各有两名代表,而众议员席位则按各州人口采取比例分配制。
   
   美国宪法中规定,行政权属于美利坚合众国总统,总统同时为合众国部队最高司令。历史曾无数次地表明,行政部门的权力难以约束,因为其掌握大量的暴力机构,而乍看之下,美国总统的权力与帝王比起来也差不了多少,但实际上他只相当于政府的大管家。“行政”的意义不言而明,就是办事,但究竟干什么、怎么干则不由总统决定,他必须依照国会制定的规则行动。可见,“国会负责立法,总统负责执行”不是在忽悠人。不仅如此,美利坚合众国最高司令的名号固然威风,但“令人沮丧”的是总统只享有调兵权,指挥的任务必须交给职业军人,而国家化的军队更不是其私人武装,且军队将领的升迁自有其内部规则,这就大大减少了总统独控军队以致独裁的危险。更令总统郁闷的是,不是他说打谁就打谁,宣战权掌握在国会手中,即打谁得由人民说了算,一国的战与和是绝对不能交给一人决定的。法国社会学家托克维尔甚至不无悲观地说:“法律容许他强大,但环境使他软弱无力……行政权的这种受制性,是共和制度固有的缺欠之一……”这么一说,威风八面的美国总统岂不是变成了可怜的光杆司令?然而矫枉不能过正,美国总统的权力在罗斯福时期已经有了显著提高,并于尼克松时期达到了顶峰,以至于差点断送了美国的宪政体系。但需要强调的一点是,总统能否干出一番事业,主要在于他能否团结松散的联邦政府、调和各方的利益冲突。
   
   三权分立中的最后一股力量是司法权。掌握在联邦最高法院手中最为重要的权力非“司法审查权”莫属,这让法院在事实上掌握了解释宪法的权力,可以就法案是否符合宪法做出判决。9名大法官所扮演的角色是宪法的最后守护者,而一旦宪法失去尊严,国家体系就会立刻崩塌。但说实在的,最高法院的9名大法官一没枪,二没钱,人们凭什么服从他们的判决呢?这有赖于美国“法律至上”的法治传统。下面有两组事例,从中或许可以窥得中美两国民众法治观念的差别。当你问一个人对于“在公共场所吸烟”有什么看法时,如果他是个中国人,可能会皱皱眉头说:“这是不对的。”而如果他是个美国人,可能会郑重其事地说:“这是不合法的。”当你得罪了一个人时,如果他是个中国人,可能会嚷嚷着要揍扁你,而如果他是个美国人,可能会威胁着要告死你。要知道,公民对法律的尊重是法治的基础,托克维尔曾经总结道:“他们(联邦最高法院大法官)的权力是巨大的。只要人民同意服从法律,他们就力大无穷;而如果人民忽视法律,他们就无能为力。”事实上,最高法院的9名大法官的权力之大令人乍舌:他们不但可以废除国会通过的恶法,而且可以让五角大楼的军官们灰头土脸,还可以逼得总统黯然下台,甚至可以决定总统归属。这么一说美国好像又变成了一个“法官治国”的国家了,但实际上法官的权力完全来自于舆论支持,如果判决太过离谱,人民也会不干的,比如在著名的“斯科特诉桑弗特案”中,最高法院的愚蠢判决就间接引起了美国内战,司法机关的威信扫地。
   
   任意把三权当中的某一个拿出来,看上去都足够强大,但与另外两个相比,又显得不够强大,这也正是分权想要达到的目的。然而必须指出的是,若美国的政治体系只强调分权的话,那么政府就只有解体的份,因为三权既然彼此独立,则完全可以自行其是,谁都不鸟谁。麦迪逊们真正的聪明之处在于,他们设计了一个表面上分立但实际上相关的政府结构,而“相关”就体现在制衡上。
   
   首先,权力内部就存在制衡。在实行议会制的国家中,立法者的权力无疑是最大的,因为他们可以制定公共事务的运行准则,所以对其进行限制就显得尤为重要。要知道,立法者又不是神,也有犯错的时候,但不同于普通人的是他们抽起疯来的破坏力惊人,比如希特勒的议会剥夺犹太人的公民权,其后果是灾难性的。美国宪法在实质上给予了参、众两院相互否决权,这样就避免了立法者脑子同时短路的危险。两院制之所以有这么大的避险效果,主要原因在于参、众两院的代表性不同。435名众议员来自一个个小选区,而100名参议员则由各州整体选出,他们所代表的利益群体迥然不同,这就要求法案在送审时必须是非激进的、不伤害多数人利益的,不然绝无可能在两院中被同时通过。值得注意的是,任期的不同——众议员两年改选一次、参议员六年改选一次——造成了众议院偏向民粹、参议院偏向精英,因为任期较短的众议员必须时刻讨好易于冲动的民众,而任期较长的参议员则可以有较大的自主性,这也是两院制衡的有利保障。
   
   有不少学者指出,行政部门的真正权力不在于总统,而在于官僚机构。虽然总统名义上享有合众国所有的行政权,但因精力有限,所以他必须直接任命数以千计的高级官员与其共享权力,但毕竟这些人还能够对总统保持一定的忠诚。真正的麻烦之处在于,改朝换代不可能深入到基层组织,广大低级公务员还完全是前朝的“遗老遗少”,这些人完全有可能对新总统的执政手法感到不爽。于是这样有趣的一幕便会不时发生:新总统本想大刀阔斧地对国家进行改革,但保守的低级官员却百般推诿,令他的计划胎死腹中。
   
   最高法院往往也不是铁板一块。由于大法官的任期是终身制,这就造成了法院中充斥着各个时代的“老妖怪”,他们有的保守,有的激进,一致的判罚几乎很少出现,事实上这9个人为了有争议的案子经常辩论得面红耳赤,5:4的惊险一幕时常发生。
   
   在权力外部同样存在着制衡。对于国会来说,它通过的法案不仅有可能被总统否决,而且一不小心还会被最高法院判决违宪;对于总统来说,他签署的议案有可能被最高法院废除,并且所有的宏图大业都有赖于国会拨款,甚至连任命的高级官员也必须经参议院同意;对于最高法院来说,大法官必须得到总统与国会的同意才能就职。

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