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[]“高铁”为什么这样红?--中国基础设施发展的制度经济学(2011/07)

方绍伟:“高铁”为什么这样红?--中国基础设施发展的制度经济学

   

   2011年7月23日上海铁路局管内“动车追尾事故”发生后,人们纷纷质疑微观层面的管理、技术和质量问题。同时,人们也开始追问相关的宏观层面的问题:中国20年来包括动车和高铁在内的基础设施为什么发展这么迅猛?这次事故会不会迫使中国思考并改变基础设施甚至整个经济的发展模式?

     1990年代以来,中国各地的基础设施发展的确让人难以置信,不要说俄罗斯和印度这种与中国同类的“金砖国家”,就连欧美各国也无法与之相比。在美国,过去近20年各地的基本面貌几乎没什么大变,铁路系统之老化和破旧则到了不堪入目的地步。而在中国各地,特别是沿海地区,基础设施和城市面貌的变化简直让人无法想象,就连二、三线城市也已经令人无法辨认。这些年地球上过半数的钢筋水泥都用到了中国的土地上,难怪有人戏称,相比之下的欧美反倒更像发展中国家,而印度之类的则完全是未发展国家。

     在投入大、见利慢的基础设施发展上,为什么市场经济国家无法做到的中国却做到了?通常的看法,是把原因归之于中国特色的“举国体制”。可问题是,为什么其他类似的投入大、见利慢的项目(如基础教育、社会公德、环境保护)却没能有类似的发展速度?停滞甚至倒退的社会公德这里就不提了(见“中国应该向日本学什么?---用'演化博弈论'解读中国人的堕落”等文),可基础设施的发展体制难道真的不同于基础教育的发展体制吗?基础设施的神奇之处到底在哪里?作为基础设施高端代表的“高铁”为什么这么红?

     本文认为:中国特色的基础设施“发展体制”,是一个地地道道的“恶性激励”的政治经济体制;在基础设施“一支独秀”背后,是一个中央政府、地方政府、“圈内投资人”三位一体的反均衡发展体系,它集中体现了“绩效合法性冲动”、“政治晋升冲动”和“个人腐败冲动”三个方面的行为动机,以及政府土地垄断和国有金融垄断所提供的便利条件。这种“制度化”的反均衡发展体系,是对中国本届政府所提倡的“科学发展观”的对抗和反讽,“科学发展观”所要求的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”等等,相比之下只是一种“非制度化”的愿望或空想。

     1,“恶性激励”下的“大跃进”

     1958年至1960年间“大跃进”,是一场由毛泽东发起的经济发展“超英赶美”的“过程政治化”的左倾冒进运动。中国近20年来的基础设施“大跃进”,则是一场吸取了“过程政治化”教训的“目标政治化”的行政经济运动。当年的“大跃进”用政治压经济,如今的“大跃进”则是用政治助经济,从而使地方政府对地方基础设施的发展出现了过度亢奋的恶性激励。

     地方官员对基础设施的兴趣和努力,与他们对基础教育、社会公德、环境保护的兴趣和努力形成了鲜明的对比;地方官员对“发展性”基础设施(如交通运输)的兴趣和努力,也同他们对“福利性”基础设施(如地下排水排污)的兴趣和努力形成了鲜明的对比。这些当然不是因为中国的官员比其他国家的官员,更懂得“发展性”基础设施对经济发展的重要,而仅仅是因为他们在这个方面受到了更多的制度性激励。发展基础设施本来是好事,但不均衡就要坏事。地方官员也是普普通通的经济人,基础设施的发展失衡在结果上“不理性”,基础设施的发展失衡在行为上却非常理性。问题在于刺激行为的制度。

     具体而言,地方官员在基础设施发展上的激励包括两个方面。第一个方面涉及当代中国中央政府的政治“行为责任模式”,按照我在“党中央究竟在想什么?---论中共高层领导的行为模式”一文的分析,“党权最大化、鼓动忠诚、注重政绩”是这个行为模式的要点。随着中共的政治合法性所面临的挑战和流失,中央政府日益强调把经济发展或“绩效合法性”当成提高“政治合法性”的手段,以便用政绩来保持“党权最大化”。在这个意义上,“发展是硬道理”,经济就是最大的政治,经济发展就是最大的政治忠诚。国体上的政治单一制和党对地方首脑的升迁任免控制,也最大程度地保证了地方政府对经济发展的压倒一切的重视。

     第二个方面涉及当代中国地方政府的政治“行为约束模式”,按照我在“不腐败才要亡党?---地方官员腐败与地方治理危机”一文的分析,“忠诚、政绩、廉洁”是这个行为模式的要点,而“忠诚、关系、政绩、资历、廉洁”则是地方官员的“晋升标准”,这个“晋升标准”造就了“升官型”和“发财型”两大类型的地方官员。基础设施发展的核心秘密就是在这个第二方面,它是中央行为模式“绑架”地方行为模式,地方行为模式又反过来“要挟”中央行为模式的结果。

     我当然不是说“升官型”和“发财型”之外中国就没有别的好官,但目前中国的体制倾向于灭绝这样的好官,或者让他们根本混不下去。无利不起早,什么事情有利于升官发财,什么事情就是地方官员的兴奋点。基础设施之所以成为地方官员的兴奋点,具体原因有六个:

     一是,地方经济发展是地方官员升迁的关键指标;

     二是,1980年代以来的财政包干和1994年以来的分税制度,极大地增加了地方增加各种财政收入的积极性,使地方更有动力发展经济;

     三是,基础设施发展非常有利于“招商引资”和扩大经济规模;

     四是,基础设施所通常涉及的大项目增加了“捞油水”的可能性(哪一个腐败大案不是大项目“回扣”出来的?高铁的项目规模够大吧?败露的原铁道部长刘志军手中就握有每年高达千亿的高铁工程招标采购审批权);

     五是,地方政府对“集体土地”的产权控制和垄断征用给基础设施发展带来的便利;

     六是,国有金融体制和地方融资平台所提供的便利条件。

     如此“六大兴奋点”,使得地方官员发展基础设施既有动机、又有手段。所以,地方的基础设施和城镇面貌不日新月异,那才叫不可思议;中国的高铁不实现毛泽东梦寐以求的“赶英超美”,那才是毫无道理。

     2,“六大兴奋点”之下的“五个不害怕”

     但更奇妙的地方却在于“六大兴奋点”及其后果的细节上。总起来说,“六大兴奋点”导致了地方官员的“五个不害怕”:不害怕地方之间的恶性竞争,不害怕地方之间的贸易保护,不害怕各种重复建设,不害怕基础设施项目和实体的亏损破产,不害怕贪污腐败。

     地方官员为什么要害怕地方之间的恶性竞争、贸易保护或重复建设?没有理由,起码是理由不充分,除非上级部门实在看不下去而出来干预。咋一看有点不可思议,国与国之间尚且可以通过协议而实行自由贸易,国内地方之间怎么反倒不行?这就是“五个不害怕”的威力,良性竞争和自由贸易与地方官员的“升官发财”通常没有直接关系,相反,以邻为壑可能反倒有利于自己“升官发财”,因为官位就那么多,少一个“政绩不佳”的竞争者,自己就多一分机会。所以,地方之间“攀比效应”之外还有“妒忌效应”在起作用。这个道理几乎已经是中国经济学的常识了,这主要应该归功于编写了《为增长而竞争》一书的张军和周黎安。这两个教授一南一北,一个在复旦大学、一个在北京大学,他们才是中国少有的和真正的政治经济学家。

     “动车追尾事故”发生后,各地乘坐高铁的人数骤然大减,这对已经亏损的高铁来说势必是血上架霜。这个后果肯定有人害怕,但建高铁的决策者肯定不怕,他们或许已经升官走人了,何况纳税人的钱他们有什么好怕的?中国高铁的京津线、武广线、郑西线和京沪线都面临法国高铁客源不足、亏损严重的局面,例如,京津线第一年运营共发送旅客1870万人,亏损额超过7亿元。刚开始运营就事故不断的京沪高铁,是中国历史上最昂贵的工程,该项目投资2209亿,超过了世界上最大的水电项目三峡工程。京沪高铁同样无法实现象日本高铁那样的效益,因为速度比不上飞机、价格比不上普通火车(特别无法与隔夜到达的竞争),亏损在所难免。

     近日网上流传着一个故事。记者采访一扫地大妈:您对这次7.23动车事故有什么看法?大妈一脸正义:没让老百姓赔动车就不错了。记者又问大妈:您认为红十字和铁道部的区别是什么?答:一个要钱,一个要命;记者:那他们的共同点呢?

   答:都不要脸。记者再问大妈:那你和我的区别是什么?大妈立即回答:我敢说,你敢报道吗?大妈说“没让老百姓赔动车”肯定是错了,铁道部的亏损最后还会落到谁身上?

     地方官员为什么要害怕贪污腐败?没有理由,他们害怕的是没有机会腐败。纯粹“冷酷实证”的经验证据表明,哪个地方的腐败越厉害,哪个地方的基础设施发展就越快;相反,哪个地方的反腐力度越大,哪个地方的基础设施发展就越受到抑制。实际上,不仅中国如此,其他发展中国家也如此。所以,对地方官员来说,腐败不怕,反腐反而可怕,因为反腐不仅反掉了发财的机会,还可能因抑制经济发展而反掉了升官的机会。一听说“腐败有利于经济发展”,不明白的人马上以为是在主张腐败,其实正好相反。

     地方官员不怕腐败的另一个原因,当然是腐败的无孔不入和无处不在。潜规则大家都懂,所有人都这么预期和做事,腐败还有什么可怕的?所以大家也都知道,只要有的人表现得很反腐,肯定跑不出这三个原因:要么一心想升官,要么捞够挣足了,要么嫌贿赂少了。也就是说:装清纯的理由往往要比痛痛快快的腐败还要险恶得多。

     腐败当然不是地方官员才有,腐败自然是“条条块块”都腐败。审计署2011年3月23日发布的“京沪高速铁路建设项目2010年跟踪审计结果”显示,个别施工单位及个人转移挪用公款和建设资金达1.87亿元,工程设计违规招投标的金额近50亿元。公开招投标制度在中国早就变形了。

     但更精彩的地方却是腐败文化的“互保效应”。什么叫“互保效应”?大家在大街上都遇见过胡作非为的事,每到这个时候,让人吃惊的不是光天化日之下的歹人歹事,而是歹人歹事周围的冷漠和怕事。胡作非为者之所以不怕光天化日,那是因为警察不可能处处把守,而周围的冷漠怕事一旦成为文化,铤而走险就没有顾虑。比较之下,相同情形下的美国人太爱管闲事了,这就是文化的差别。中国的制度腐败无疑,可文化的腐败更是无疑。所以一切就看谁胆大,官场的腐败同街上的强夺一样是被吃定了,反正有“互保效应”在。大家都心照不宣、官官相护,反正多一事不如少一事,结果败露的都是太不像话的或二奶告发的。

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