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程序民主的怪胎 - 阻挠表决的“掠夺者”方法

   作者: 方鲲鹏

   在美国,制定一项法律是由国会众议院或参议院的成员先发起议案(bill),通常议案是向国会相关的委员会提出,比如众院关于银行方面的议案就提交给众院金融服务委员会(House Financial Services Committee)。委员会成员对议案辩论后表决,以决定是否向该院的全体成员推荐。如获委员会推荐,议案即送该院全体大会辩论,然后全体投票表决。若获多数票赞同,这个议案就在该院获得了批准。议案要成为法律,需要在议会两院都获批准才行,如果某个议题的议案只在众议院提出并通过,议案就会送到参议院辩论表决。反之亦然。

   如果两院分别提出和通过内容相近但不完全一致的议案,则两院设专门小组举行联席会议,商定一个统一的版本。商定出的统一版本返回两院重新投票表决。在两院都批准之后,议案送到总统处,如果总统也同意,签署之后这项议案就正式成为法律。

   虽然参院是以简单多数同意票通过议案,但实际操作并非如此简单。在参院的程序中有一条规定,任何一位参议员对议案的辩论发言不受时间限制。所以反对议案的少数派可以用不断辩论的方法阻止议案进入表决阶段。这种阻挠表决的方法有一个专门术语:Filibuster。这个词来自荷兰语,字面意思是“海盗”、“掠夺者”。

   中止“掠夺者”的方法是提议终止辩论交付表决,但是这个提议需要至少3/5的参议员赞成才能通过。美国参院由100名参议员组成,所以只要有41名参议员反对终止辩论,就阻挡不了“掠夺者”。

   美国历史上阻挠表决的“掠夺者”中,最出名的要数南卡罗莱纳州的斯特罗姆•瑟蒙德(Strom Thurmond)参议员。1957年8月28日,为了阻止通过“民权法”,他上台作了24小时18分钟不间断的发言。参院的程序规则不仅允许参议员作不受时间限制的辩论发言,而且也不限制发言的内容。瑟蒙德参议员的发言基本上与法案内容无关;更绝的是,助理把电话簿搬上参院讲台,他随机打开电话簿后顺序朗读上面的人名。议员同事们的表演也很精彩,让助理把行军床搬进参院辩论会场,在瑟蒙德参议员面无表情地读电话簿上人名时,他们可以躺在小床上快快乐乐打呼噜。

   所以,如果将阻挠表决的“掠夺者”方法,改称为阻挠表决的“无赖者”方法,似乎会更贴切。

   台湾也实行程序民主体制,不过他们阻扰表决采用的是“武打者”方法。扔鞋子,抢话筒,是最有礼貌的形式;上演全武打,闹得头破血流,也不算很稀奇。最有想象力的要数李敖,这位老先生有一次为阻止投票,头戴防毒面罩,手持喷雾器,在议会大厅里喷射催泪瓦斯。

   同样的诉求,为什么表现形式东西方大相径庭?美国民调显示,目前有80%的美国人说他们不信任政府,只有19%的美国人表示满意政府,而对美国的人民代表即国会议员们,整体的满意度仅有13%。为什么美国人民很不满,但社会没有乱?不能简单地说中国人和美国人不同,这里有许多原因,讨论超出了本文的范围,但是中国政治体制改革的研究者、设计者们应当深入研究。

   迄今在美国还没有人打破瑟蒙德参议员的记录。以后被打破的希望也不大,因为反对议案的“掠夺者”不是必须不停顿地讲下去,可以要求休会。另一方面,实践这种方法的机会不多。在两党政治下,对一个议案赞成或反对的票数很容易摸底,只要议案的反对者不少于41人,就可扬言启用“掠夺者”方法,从而有效阻吓议案进入辩论阶段,致使“掠夺者”没有机会大展雄才或雌才。

   要废除阻扰表决的“掠夺者”方法,不是一件容易的事,这里存在一个奇怪的逻辑。美国是两党政治,某一个党在参院占有绝对多数席位时,“掠夺者”方法派不上用场,多数派没有必要把它废了。而当占有50以上但不足60席位的多数时,“掠夺者”方法虽是碍手碍脚,除去好办事,但力有不逮,因为反对者可以用无限辩论的“掠夺者”方法来阻止“掠夺者”方法被废掉。

   在两党势均力敌轮流坐庄的格局下,实际上哪一个党坐庄时,都不是真心要把“掠夺者”方法废了,得留条后路。

(2011/01/07 发表)

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