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从政务官的职能看中美官员的差别

从政务官的职能看中美官员的差别
   ——熊飞骏
   
    改革开放以来,中美关系一直是我国国际关系的热点。中美关系有一个极为奇怪的现象:一方面绝大多数中国人,上至达官显贵下至平民百姓,指责得最多的国家是美国;另一方面中国人如果有出国的机会,无论是贵族还是平民,往往首先选择美国。近几年政府派出大批中青年干部去国外学习从政经验和政治理念,首选的国家也是美国。
    当国民义愤填膺地责骂美国时,我以为美国人也在大洋那边和中国人对骂,可事实不是这样。从美国回来的留学生说:普通美国人很少对别人说三道四,没有几个人想到要去指责中国人,因为“中国人怎样”与他们的生活没多大关系。至于美国政府,如果想到要为难中国的话,丑话也只能说给外国人听,不能说给美国人听,因为美国政府没有对内宣传的官方媒体。美国真是一个奇怪的国家,主流媒体完全掌握在公民手中,政府和政党没有控制任何一家电视台和报刊。

    单从语言来说,中国人对美国的不满和愤慨显然要多些,按正常逻辑美国应该比中国更糟糕,可实际情况是中国人只要一有机会就会削尖脑袋往美国跑,没听说哪个美国人往中国跑。不少中国的花季少女争着嫁给美国老头;可从没听说过美国的年轻靓女争嫁中国老头的事,就算这个中国老头是超级富豪也不例外。
    一个人的行动更能折射出他真实的内心世界,语言则更多欺骗的成分。根据“鸟往明处飞”的中国古谚,美国的真实情况可能并没有中国人说的那么糟,至少比中国的现状不差分毫。
    为什么会有那么多的中国人往美国跑而没有几个美国人往中国跑呢?
    也许有人会说美国建国有两百多年的历史,中国建国只有半个世纪的时间,积累的经济成果显然要多些,人民的生活更富裕一些。
    诚然今天的美国比中国富得多,但这并不是中国人往美国跑的根本原因。今天在美国一掷千金花天酒地玩名车买豪宅的大多是中国富豪,在中国富豪挥金如土的气势下,美国富人早就甘拜下风且明智地退到一边,承认中国富人比他们更潇洒也更有钱。没有哪个文明人会傻到去和“敢把钞票打水漂”的暴发户较劲。
    一个国家有没有吸引力不仅取决于这个国家的经济条件,还取决于这个国家的自然环境、政治空气和文化氛围,其中政治空气则是第一位的。中东的沙特可以说富得流油,可没有几个文明人愿意去那个国家定居。如果说沙特的自然环境恶劣的话,文明人却更愿意去自然环境更为恶劣的邻国以色列定居。
    中美的真正差距可以从这两个国家官员的职能上去寻找答案。
    官员是什么?这个问题中美两国有绝然不同的回答:
    美国:官员是“职业”;中国:官员是“职权”。
   
    下面我们来比较一下中美官员的差别:
   
    (一)、政治理念:美国官员是一种“职业”,不是“职权”。既然同是职业,就一样要履行职业规定的责任义务,遵守职业道德,没有高于其他“职业”的任何特权。中国官员则更多体现为“职权”,从来都凌驾于各行各业之上,拥有支配各“职业”的广泛权力。
    (二)、民众政治心态:美国人在日常生活中对陌生的凡夫俗子,有一种与生俱来近乎本能的信任;但对于政府和官员,却有一种与生俱来的本能的不信任。美国人对官员的不信任不是基于对“人”的不信任;而是基于对“权力”的不信任,认为人一旦拥有“权力”,就有滥用权力和以权谋私的倾向,无论是天使还是魔鬼都有这种倾向,只是程度不同而已。所以美国人根本不相信有与生俱来且始终如一的“清官”。正是这种天生的“多疑”,造就了美国社会中一种人人自主各自为战普及于多数民众的对政府的压力,正是这种无所不在的压力,使任何官员都拥有很强的危机意识,在工作中不得不有所检点,处处小心,在“渎职”和“越权”的夹缝中谨慎为政。
    我国的情况则恰好相反:中国人从来就相信政府和官员,含怨蒙辱时也寄希望于政府和清官,深信政府会自觉主持公平正义,尤其是对高官寄予厚望,除非官员在众目睽睽之下做了伤天害理的大坏事。与之形成鲜明对应:中国人对一般人却是天生的不信任,除非这个人做了显而易见的大好事。中国人尊奉的处世格言是“害人之心不可有,防人之心不可无。”而政府和官员所享受到的超前的信任,反而使之失去接受监督的机会。
    历史的经验一千次证明:一个被受治者认为天然值得信任的政府,最终会变得实际上最不值得信任。人都有犯贱的一面,由人组成的政府也是这样,“鞭策”使之进步;“溺爱”使之堕落,甚至毁灭!
    美国社会加在官员身上的套索一方面限制了官员在任期内为所欲为;另一方面则保护了官员的“名节”,防止其玩物丧志走向毁灭,给自己的家族带来灾难。很少听说过美国政府产生过需要动用极刑的“巨贪”,因为美国体制根本没有产生巨贪的机会。中国社会给予官员的宽松环境让官员在任期内能随心所欲;但也给官员自身和其家族遗留下无穷的隐患。如果你不是一个“末世赌徒”;如果你是一个对自己和家族有责任心的聪明人,我相信你会选择在前一个环境下为官。
    不加限制的权力能让天使变成魔鬼!
    (三)、基层会议:我国基层政府的会议多是举世皆知的,这点美国和中国有相似之处。单从会议次数来说,美国基层政府的会议甚至比中国更多,不同的只是会议的规模、形式和内容。美国基层政府“小会”多“大会少”,开会是为了解决实际事务,一次会议着眼于解决一个或几个具体事务。会议没有固定的模式,一般是会议主持人提出问题,然后与会者在规定的时间内发表意见,最后主持人简单说两句就宣布散会,与其说是“会议”,还不如说是为解决事务征求意见的碰头会。所以每次会议时间都很短,主持人和与会人员没任何废话,更没有假话、空话、套话。会议没有固定的模式,也不设主席台,就象几个情趣相投的朋友在一起讨论问题一样轻松自在。中国基层政府的会议一般都遵从约定俗成的模式:主席台上就座的是领导,台下是听众,首先是主持人的“开场白”,介绍参加会议的主要领导,然后是主要领导和指定的典型代表发言,最后是主持人长篇大论的总结。无论是领导讲话还是主持人总结,都是事先由秘书写好讲稿(也有领导自己执笔的)并打印成册,装在资料袋里分发给每个与会人员,领导只是在主席台上把讲稿上的文字照本宣科地朗读一遍。会议更多地体现为一种仪式,不是着眼于解决具体事务。因此讲话稿的内容有相当多的假话、空话和套话,听者不知所云,讲话的领导也意识不到自己在说什么,甚至领导内心也不相信自已宣讲的那些文字,正是“嘴上说一套;心里想的是另一套”。
    (四)、上下级关系:美国上级不管下级,总统不管州长,州长不管市长,厅长不管处长……下级也不遵从上级,他只需要按自己职位的职能要求行使自己职责,做好自己份内的事情,就根本用不着和上级套近乎。总统去某一个城市视察,市长和市政官员根本不出面陪同,仍自顾自干本职工作,那个城市的政治生活不会因此受到任何影响。总统在那个城市的“衣、食、住、行”全是自己买单,市政府不用花一分钱。中国是“个人服从组织,下级服从上级……”,上级对下级拥有绝对的支配权。省长去某县视察,不但这个县的党政要员要全程陪同,连省县之间的政府要员也要赶往此县恭候自己的上司。省长在此县的“衣、食、住、行”县政府都作了精心且极为妥善的安排,根本不用省长自己掏一分钱……
    为什么会出现两种绝然相反的情形?并不是美国官员天性就比中国官员廉洁务实且拥有高贵的情操,归根结蒂还是两国官吏任免机制的不同造成的。美国的各级官员都是当地人民自己选举出来的,不是上面任命的,美国的总统不能任命州长,州长也不能任命市长,就更不用说升降和罢免了。州长、市长的任命、升降和罢免全是当地人民组成的议会说了算。你别看小布什在国际上颐指气使、今天指责这个国家是邪恶轴心,那个国家搞恐怖;明天又制裁伊朗,威胁军事打击北朝鲜,俨然成了地球的家长;但他在国内的权力小得可怜,他的任何行动、每花一分钱都要经过国会批准,没有国会的授权他寸步难行、一筹莫展。美国总统可以把巴拿马总统抓到美国审判,可美国的一个普通市长就可以不买总统的帐。联合国50周年庆典时,纽约市长为各国首脑举行了一场音乐会。音乐会开始前,市长居然把克林顿总统邀请的客人阿拉法特“请”出了剧场,理由是阿乃“恐怖主义分子”,气得克林顿七窍生烟,但也只限于生气而己,对市长的决定他无可奈何,只好自己去道歉,他甚至连纽约市都代表不了,因为纽约市民没选他克林顿当市长。因此在美国没有“跑官”“要官”的现象,因为官是人民选的,不是上司给的,跑了也等于“白跑”;要了也等于“白要”。
    中国官员的升降任免则是上司说了算,官员所在地的人民没有任何权力。所以中国的官员只需对自己的上司负责,而不用对辖下的人民负责。为了讨好自己的上司,下级官员就有可能贪污受贿,以便有多余的钱向上司行贿,至于因此得罪了人民则无关紧要,因为只要上司对他有“好感”,人民根本奈何不了他,这也是那些腐败官员在犯事前象弹棉花一样“越弹越升”的秘诀所在。
    我在机关工作过几年,对“机关潜规则”感触至深:一个人在机关的奋斗目标不是把本职工作干得尽可能出色,而是职位的步步升迁,努力从科员、副科员,一步一步升迁到副处长、处长,甚至更高级别;一个人怎样才能仕途顺利、步步升迁?那就是不断得到上司的赏识与提拔。由此演生出的“官场潜规则”则是:下级不对工作负责,而对上级负责;上级提拔下级,不看政绩,而看下级如何对待自己。
    (五)、政府结构:美国的基层政府机构通常不设副职,既保持了较高的行政效率,避免推卸责任,又防止了吃财政饭的官员数量膨胀。中国基层政府机构都设立了一个或多个副职,副职的职能名义上是协助正职工作防范正职独裁,但在实际行使职能的过程中则常常出现下述情况:副职只要认为正职重用他,给了他足够的“特权”,正职就是再渎职再腐败他也不置一词;副职如果认为自己不被重用,就算正职“全心全意为人民服务”他也会暗中使绊子。所以中国基层政府的副职多半是“特权”的标志,很少出于工作的需要。
    (六)、官员的私生活:美国个人的私生活受到高度的尊重。如果你是一个普通平民,只要不触犯法律,你在正妻之外拥有多少情人,包养了多少“二奶”,政府和他人都无权干涉,那些娱乐性的媒体说不准还把你捧为风云人物,把你的风流花心美化为“私生活丰富多彩”。美国的官员就另当别论了,他们的私生活必须是清澈透明的,如果你在任期内制造了“绯闻”,无论你是多大的官,就算是国家元首,一样要受到严厉的追究和制裁,轻则丢官,重则身败名裂。克林顿的绯闻案众所周知,尼克松被弹赅下台也不是什么大不了的问题,不过是说了几句“谎话”。

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