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三著名行政法学家关于“公盟取缔事件”法律意见书

   “公盟取缔事件”法律意见书
   
   到会人员:
    姜明安 北京大学教授、中国法学会行政法学研究会副会长
    刘 莘 中国政法大学法学院教授

    王建勋 中国政法大学法学院副教授
    许志永 公盟负责人
    张亚东 中国政法大学张树义教授工作室执行主管
   时 间:2009年7月28日
   地 点:北京大学法学院
   记录整理: 庄 璐 山 英
   
    受北京公盟咨询有限责任公司的邀请,我们依据北京市民政局 [2009]第1号取缔决定书以及收缴、没收物品清单对事件从学术研究角度进行了讨论与分析,并就如下观点在学术结论上达成一致:
   1. 北京市民政局作出的取缔决定属于行政处罚。
   
    《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第10条明确了行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚,行政处罚的种类包括警告、罚款;没收违法所得非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。对于《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)第五章罚则规定的取缔行为,我们认为属于《行政处罚法》第8条第7项兜底条款规定的其他行政处罚类型。
    行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的公民、法人或其他组织给予制裁的具体行政行为,作为行政处罚的一种,取缔决定取消了一个组织的主体资格,同时《暂行条例》27条中还规定在取缔的时候一并可以没收被取缔组织的财产。取缔针对的是该组织的结社权,而没收则是针对财产权。这两种不同性质的处罚行为,都会给当事一方的权利造成巨大的影响。所以,北京市民政局的取缔行为必须严格按照法律法规行使,要符合法律规定的合法要件。作为具体行政行为的任何一种行政处罚,判断合法的基本条件包括主体适格、程序合法、证据确凿充分、适用法律正确。
   2. 北京市民政局不是适格的处罚主体。
   
    回到本案中。作为接受处罚的一方,公盟法律研究中心并不是一个独立存在的单位,而是依据《中华人民共和国公司法》的规定由北京公盟咨询有限责任公司依法设立的内部管理和工作机构,并不具备独立的民事行为能力和民事责任能力。
    任何一个注册公司里都会有很多下属机构,它不可能都要去对应机关进行登记才可以开展活动。事实上,作为一个下属机构只有在其以该机构名义,而非以其所属公司名义运作,且独立活动的情况下,才可以视为民办非企业单位。而本案中公盟法律研究中心进行的活动,都是按照公司行为来组织活动,并不受《民办非企业单位登记管理暂行条例》的调整。因此,北京市民政局援引《暂行条例》作出取缔的行政处罚,认定公盟法律研究中心是未经登记并以民办非企业单位名义开展活动,必须要有充分的证据来证明,而取缔决定书对此并没有予以明确说明。
    因此,作出取缔处罚的行政机关应当是适格的行政主体,如果公盟法律研究中心是以公盟公司的名义从事了违法行为,接受处罚的也应当是公盟公司本身。而处罚一个依法成立的公司法人,适用的法律也只能是《公司法》、《行政许可法》《公司登记条例》,并且作出处罚的行政机关也只能是公司对应的登记机关即北京市工商行政管理部门,而不应当是北京市民政局。
   三、取缔行为违反了法律的程序性规定
    既然取缔属于行政处罚的一种,就必然要符合《行政处罚法》的强制性程序规定。《行政处罚法》第30条,公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。 第31条行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。第33条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
    取缔是一种针对当事人的不利行为,国务院《依法行政实施纲要》同样规定,行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前,应当告知行政管理相对人、利害关系人,并给予其陈述和申辩的机会;作出行政决定后,应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。取缔决定书并没有予以明确告知。
    在本案中,北京市民政局作出该取缔决定适用了简易程序,但按照法律规定,可以适用简易程序的行政处罚只有警告、50元以下罚款、单位1000元以下罚款这三种类型。而没收财产的处罚程序依照第37条的规定,行政机关应当调查、询问、制作笔录,第39条行政处罚决定书还应当载明下列事项:违反法律、法规或者规章的事实和证据;行政处罚的种类和依据;不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;第42条也规定了应当告知当事人有要求举行听证的权利。所以,北京市民政局的取缔决定违反了法律的程序性规定,是不妥当的。
   
   
    专家签名: 姜明安 张树义 刘 莘

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