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论对权力的监督

牛克思 2000.3
   
   有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。—孟德斯鸠
   内容提要:
   一个国家掌权者的权力如果不被监督,或者虽有监督但事实证明监督已经失效,这会给人民带来什么样的后果?本文作者对这个问题的回答令人振聋发聩,那就是:如果对权力的监督失效,必然会形成一个“两包”—即红包和炸药包泛滥的社会局面。

   作者在深入考察了中国权力界玩忽职守和滥用职权的现象后,指出这种现象之所以产生的原因有以下5个:1. 对执法犯法者的惩罚力度太小;2. 对执法犯法中受害者的保护力度不够;3. 官官相护;4. 内部监督虚无化;5. 外部监督内部化。并在充分吸收近现代社会科学已取得的成就的基础上,积极探讨了彻底根除监督失效的办法。
   本文采用理论联系实际的写作方法,摆事实、讲道理,深入浅出,既为普通老百姓理解自身的现实遭遇提供了科学的答案,也为国家高层领导继续深化改革提供了可供参考的清晰的思路。
   
   第一节 监督的起源、形式、内容和作用
   1. 监督的起源
   
   监督的起源是授权。授权就是一个社会或组织为实现一定的目标(比如预防并打击犯罪以及提供公共产品)在其成员间进行的权力委托。监督就是用法律手段对已经委托出去的权力进行制约。比如公司经理把公司的货币财产委托给财会人员管理就是授权,而经理对财会人员的检查以及国家法律对财会人员的约束就是监督。因此,监督来源于授权,有授权就要有监督,没有授权就不需要监督。只有授权而没有监督的社会一定是个人间地狱。即便是专制社会也有监督,只不过不同的社会制度在监督的层次、范围、效率上有着很大的差异而已。
   授权是对权力出让者自由的部分否定,授出的权越大,权力出让者失去的自由就越多。在没有授权以前,社会中的每个成员的权力和自由都是平等的,因为有了授权,才使得一部分人的权力和自由变大了,另一部分人的权力和自由变小了。比如我们授权公安部门缉拿凶犯,公安人员为了尽快破案,必须对过往车辆进行检查,这在一定程度上使车上乘客的自由受到了限制。这里,公安人员的权力变大了,他们有权对乘客进行检查;乘客的权力变小了,自由也受到了限制。所以,授权必定会导致权力授让者的自由在一定程度上受到损失。那么为什么一定要有授权呢?可以从两个方面来看授权对于人类社会的必要性。
   从公共安全的角度看,人类社会不能没有授权。因为没有公共权力的野蛮社会,虽然每个人都很自由,没有任何权力来制约他,但这种自由的无限性会使每个人都可以自由地侵犯他人,使人类社会成为弱肉强食的社会,与任何动物社会没有区别。由授权产生的公共权力的目的之一就是制止这种最原始的相互侵害。
   从经济学的角度看,由于市场经济不可能自动地向社会成员提供诸如环境保护、交通设施、社会救济、消防灭火、气象信息、国防建设等一系列公共产品和服务,这些公共产品和服务必须由社会公共权力来提供。
   但理智的人们在出让自己的权力和自由时是有条件的,那就是不但要求权力的行使者要有效率,而且也不允许权力的行使者滥用权力以至于伤害到权力出让者自身。否则,这种有授权、有组织的社会就会变得比无授权、无组织的野蛮社会更可怕。因为即使在野蛮社会,人们由于惧怕报复,一般情况下也不会随意伤害他人。比如有一个人特别强壮并且亲戚很多,他也不敢依仗势力无所顾忌地随意伤害他人,因为被他伤害的人可以趁其不备将他击毙而逃之夭夭。在没有组织的野蛮社会中,他的族人是没有办法发现并逮住凶手为他报仇的。而有了公共权力的社会就大不相同了。因为公共权力的出现使社会变得有组织,逃跑者将很容易被发现并且被抓回来接受制裁。因此,公共权力的出现彻底剥夺了个人复仇的权力。如果公共权力被少数人或集团操纵和利用,那就不但不可能造福于民,反而成为打击人民的工具。“官府如刀俎,百姓如鱼肉”就是对这种社会最生动的描述。所以公共权力绝不能不受监督。公共权力不受监督的社会,普通人的自由就会丧失殆尽,整个社会就会只剩下权力的自由,这样的社会必定人人自危。
   监督与授权的关系决定着行政和执法的效率。授权太小、监督过细会导致行政和执法效率低下是人们熟悉已久的,但是,授权太大、监督过松同样也会降低行政和执法效率,非但如此,还会导致整个社会权力的滥用,严重侵犯人民的自由,置人民于水深火热之中。因此,如何处理授权与监督的关系是每个有社会责任感的人都应该关心的问题。
   
   2. 监督的形式、内容和作用
   
   从制约者和被制约者所处的空间关系来划分,监督可以分为内部监督和外部监督;从制约者和被制约者与权力的关系来划分,监督可以分为上级对下级的监督和下级对上级的监督。一般来说,上级与下级之间的相互监督属于内部监督。
   内部监督即是一个单位或系统内的自我监督,比如政府、公安、法院等内部上级对下级的监督。外部监督即是一个单位或系统外的力量对这个单位或系统进行的监督,比如新闻界、人民代表大会、政治协商会议对政府、公安、法院等权力机关的监督以及人民群众用上访的方式对滥用职权的父母官进行的监督。
   监督的内容包括对滥用权力的监督和对工作效率的监督。一般来说,权力机关内部下级对上级的监督属于对滥用权力的监督,因为,处于权力机关内部的下级,比如公安局的普通干警,虽然相对权力机关外部来说他们是强势群体,但相对其上级(如局长)来说也是弱势群体,他们有时候也可能成为权力的牺牲品。例如在政治或经济待遇上遭到上级的不公平对待等等,这时候下级对上级监督的有效性完全依赖于外部监督的有效性。外部监督如果被认为是有效的,下级对上级的监督权力被认为是有保障的,一般上级不敢侵犯下级的利益,如果侵犯了,下级也敢于行使自己的监督权;反之,外部监督如果被认为是无效的,下级对上级的监督权力被认为是没有保障的,那么即使下级的利益受到了侵犯,下级也不敢行使自己的监督权。另外,由于在大多数情况下,上下级之间的利益存在一致性而使得这种监督不容易实现。比如,广西北海市政法委和公安局假借普法名义,规定各地派出所每年必须销售多少他们自己发行的法制刊物,作为下级的派出所明知这是违法行为,不但不行使监督权加以制止,反而借机栽赃拘捕外地人,强迫其交钱订购刊物,就是因为上下级在经济利益上的一致性所致。
   上级对下级的监督既包括对下级工作效率的监督,也包括对下级滥用职权的监督。上级如果不对下级进行监督,则可能出现这样的情况,要么下级玩忽职守,行政和执法效率及其低下,要么下级滥用职权,鱼肉百姓罪及无辜。而最常见的现象是玩忽职守和滥用职权同时并存。上级对下级的监督力度决定于有关的责任制度,如果责任制度明确规定了上级对下级的工作过错应负的责任,则上级对下级工作的监督力度就会大;如果责任制度没有明确规定上级对下级的工作过错应负的责任,则上级对下级工作的监督力度就会小。可见,责任制度制定得科学与否,直接决定着权力机关内部监督的效果。
   外部监督也同时包含着对权力机关工作效率的监督(即对玩忽职守的监督)和对滥用职权的监督。一方面,权力机关的工作效率决定着一个社会的制度成本,它的工作效率低,人民的税收负担就重,反之,人民的税收负担就轻。从宏观经济学的角度看,政府税收的轻重对国民经济的增长有着重大的影响。税收重,则经济增长慢,税收轻,则经济增长快。所以权力机关的工作效率直接影响着人民的就业机会和生活水平,因此,人民应该有权对权力机关的工作效率进行监督。另一方面,权力总有被滥用的倾向,如果不对权力进行监督,则权力的滥用不但有违授权的初衷,还会给人民带来灾难。
   监督的目的就是为了最大程度地实现授权者既定目标的同时,最小程度地减少由于权力集中后掌权者可能给权力让渡者造成的损失和危害。所以,监督的作用就是保证效率和制约权力。
   总之,监督与人民的幸福息息相关。一个有效的监督体制既可以遏制当权者滥用职权,又可以促使权力机关提高服务效率,从而极大地增进整个社会的福利;反之,一个无效的监督体制不仅遏制不了当权者滥用职权,而且还会阻碍生产力的发展,恶化官民关系,给社会稳定埋下隐患。
   随着人类社会生产力的不断提高,直接从事物质产品生产的人数占社会总人口的比重会越来越低,而进入包括政府机关、执法部门在内的服务领域的人数占社会总人口的比重会越来越高。这就要求我们建立起行之有效的监督体制,否则,人与人之间的关系就会日趋紧张,社会矛盾也会愈加激烈,最终引发巨大的社会灾难。
   
   第二节 监督失效的后果
   
   题记: “官当到了我们这一级别,就没有人能监督了。”
    —腐败分子原山东泰安市委书记胡建学语录
   1. 现实扫描—大鱼吃小鱼,小鱼吃虾米,虾米吃稀泥
   
   《北京青年报》 2001年10月15日报道,北京物美超市的保安抓到两个偷东西的民工,经过长达两三个小时的毒打,其中一民工被当场打死。
   这里,我们不讨论我国法律对盗窃的制裁力度是否太轻的问题,我们只想问,是谁给了保安打人的权力?任何人都没有给过。可是,保安打人的事件在中国保安的历史上却从未间断过,这又是为什么?当然,痛恨包括偷窃在内的一切犯罪行为是我们每个人都有的切身感受,所以我们每个公民都自觉自愿地向国家纳税,出钱并且授权公安部门打击犯罪。在目前财力有限的情况下,政府也允许社区和企业聘请保安人员来保障自己的利益,但这一切都必须在法律的框架内进行。可是,人一旦有了哪怕是一点点权力都可能忘乎所以。本来,现在的保安中,有许多都来自农村,他们当保安之前也是备受欺凌的弱势群体,然而当他们摇身一变成了有点权力的人后,欺负起比自己更弱的人来不比任何人逊色。这个案子中的保安因为打死了人当然罪责难逃,但是,如果他们不是失手把人打死了,而仅仅只是打伤了人,他们会受到惩罚吗?他们之所以敢这样凶狠地打人,恐怕就是因为他们早已经坚信没有人会去监督他们了—即使被打的民工去司法部门投诉,也没有人会认真对待他们。
   在这里,我们看到由于没有了监督(保安就是这么认为的),保安似乎占了便宜,但事情并非永远如此美好。让我们来看看下面这则报道。《云南信息报》2001年12月20日报道:《恶女警打人 录下》全文如下:

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