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中国宪政改革的四项原则

中國憲政改革的四項目標


(原载 纽约《世界周刊》2002年10月13日,【括号】内文字、标题是新加或新改的,其余文字未改动)


嚴家祺


   
   中国私人经济的增长正在大幅改变中国的社会面貌。如果说,“文化大革命”在经济领域是“割资本主义尾巴”或“割私有制尾巴”的时代,30多年後的今天,轮到“割公有制的头”了。加入WTO,“国企改革”走向结束,未来10年或稍长时间,中国势必进一步私有化,建立保障私人财产权的一整套制度。除了少数“国企”外,大多数“国企”将通过各种途径私有化。

   中国经济社会领域中的大变革,迟早会引发政治上的大变革,毛泽东时代的一套——最高权力终身制、党政不分、一党专政、高度中央集权肯定行不通了,就是那位一心想当“毛泽东三世”的人的那一套——权钱交易、贪污腐败,引发了人民普遍不满,不容再继续下去了。
   毛泽东是辛亥革命推翻了封建专制王朝後出现的专制帝王,这与法国大革命推翻了封建专制王朝後出现了拿破仑• 波拿巴的新帝制一样。拿破仑的侄子路易•波拿巴平庸可笑,整天想模仿拿破仑,号称“拿破仑三世”,这与一心想当“毛泽东三世”的江泽民竟有许多相似之处。今日中国就像到了“拿破仑三世”的帝国後期,社会愈来愈资本主义化,而政治仍然是专制主义的。在拿破仑三世时代,经济高速发展,政治日益腐败,政府的新闻管制愈来愈失灵,左右两翼反对派愈来愈活跃,选举中的“官方候选人制度”也日渐动摇。与拿破仑三世时代面临普法战争不同,当代中国有一个较为和平的国际环境。战争导致拿破仑三世帝国的崩溃。对当地中国来说,主动挑起台海战争,会引起北京政局的大动荡,而今日中国,正面临着内部的重重危机。
   当代有广泛影响的管理学家彼得•杜拉克(Peter F•Drucker)在他的新作《下一个社会》(Managing in the Next Society)中说,从1700年开始,中国每隔50年,都会发生一次农民暴动。最近一次是毛泽东领导的农民暴动,在1949年推翻了国民党政府。从历史演变来看,现在另一次农民暴动时机已经成熟,两亿在全国流动、寻找工作的失业农民,加上8000万到一亿的城市下岗工人,使社会陷入高度紧张。
   面对苏联东欧的大变革的风暴,邓小平以“牺牲共产主义”来挽救共产党的统治,现在,面对中国的巨大危机,只有放弃一党专政,用和平方式改变专制主义和中央集权,主动地、及时地、目标明确地进行宪政改革。
   本文叙述宪政改革在政制变革上的四项目标,即建立四项新的制度:【议会民主制】(作者注:原文为“总统内阁制”,这里把“总统内阁制”看作为“议会民主制”的一种具体形式,故下面标题改为“议会民主制”,有一处提及“议会民主制将采取‘总统——内阁制’具体形式”。除了这一重要改动外,其他文字均未改动)、邦联式联邦制、多党制和常任文官制。
   

【一、议会民主制】


   现行中国宪法规定的制度,称作“人民代表大会制”,“国家主席”是“虚位元首”。宪法规定的制度与实际制度有很大距离,宪法规定,“全国人民代表大会”搜“最高国家权力机关”。实际上,最高权力集中在中共中央政治局常委几个人手中,往往常委中一个人的权力比其他人大得多。在1987年中共“十三大”後,最高权力集中在既非政治局成员、中央委员,又非国家元首、政府首脑的一个人——邓小平手中。邓小平去世後,作为“虚位元首”的江泽民窃取了宪法规定由总理行使的权力。毛泽东多少还让周恩来像总理那样行使权力,而江泽民把朱镕基当成了他的一个内阁部长——经济部长。中国宪法规定,国务院是中央政府。香港基本法规定,香港“特首”由中央政府任命,对中央政府负责。董“特首”两次就任,本来应由朱镕基作为中央政府首脑去香港,结果每次都给“虚位元首”抢了去。很多重大的外交活动,都被“虚位元首”抢了过去。

【政府之上的政府】


   中国的“人民代表大会制”在形式上多少有点仿效“议会制”,所有“议会制”国家,“国家元首”都是“虚位”的,实权在首相或总理手中。由于中国共产党一党专政、党政不分,人民代表大会制只是徒有其名,党的中央政治局实际上成了“政府之上的政府”。

【应肯定江泽民“全退”的影响】


   现在到了有可能以和平方式结束中国专制制度、实行严格限制连任的“总统——内阁制”的时候了。这就是中国普遍接受“废止最高权力终身制”,而江泽民面临“全退”、“暂时半退”局面的时候。江泽民是一位缺思想、少胆略、求虚荣、过圆滑的人,如果他从党、政、军三个最高位置上“全退”下来,仍应肯定他“全退”对中国的长远影响。一个人不论做多少事,从远处看都十分简单。毛泽东一生做了两件大事,一是推翻蒋介石在中国大陆的统治,二是发动了“文化大革命”。江泽民也做了两件大事,一是推动共产党放弃共产主义,二是在共产党一党专政的情况下实现了最高职位“连任不超过两届”的限制。这对于有帝制传统的中国,是一件有深远影响的大事。但现在看来,江泽民会恋栈“半退”,“暂时留任军委主席”到明年“十届人大”决定不连任“国家中央军委主席”前,再辞去“党的中央军委主席”。那么,江泽民的“第二件大事”就大打了折扣。如果到明年“十届人大”,江泽民还要连任“国家中央军委主席”,那“第二件大事”就算白说。(注:事实是:江泽民到2004年9月在中共16届4中全会上辞去军委主席,虽然“三连任”了一年多,但还算没有第三次连任到完。)
   在未来中国,议会民主制将采取“总统——内阁制”具体形式。实行“总统——内阁制”,除了废除最高权力终身制外,就是为了使全国武装力量统率权与最高行政权统一,由总统或总理掌握这一权力。

【1982年宪法的漏洞】


   现行中国大陆宪法是1982年通过的,这部宪法把“武装力量统率权”从国家元首和政府首脑中分离了出去。如果江泽民在“十六大”暂时连任“党的中央军委主席”,到明年(注:指2003年)召开“十届人大”前,又借口“两岸关系紧张”或“中美冲突”而要求继续连任“国家中央军委主席”,这就使军事首脑、国家元首、政府首脑分别由三人担任,如果中央军委主席企图凭借手中的军权干政,那么,就会发生严重的宪法危机。
   1982年宪法是1982年12月4日由五届人大五次会议通过的。宪法修改草案於同年5月5日出版发行。在宪法修改草案正式出版前夕,北京《光明日报》社召开了一次讨论新宪法草案的座谈会。在这次座谈会上,我谈到了国家元首、政府首脑和国家最高权力的实际掌握者相互关系的“四种模式”。我当时说,国家元首、政府首脑都无实权,而权力集中在另外一些人手中,这种“模式”,是“完全不足取的”。这篇发言的题目是《从长远观点看宪法》,刊登在《光明日报》1982年5月5日头版上。
   1981年下半年,我已看过最初的宪法修改草案,对这一草案,我曾在当时的《中国社会科学院要报》上撰文指出,“武装力量统率权”不能由国家元首、政府首脑以外的“第三人”掌握,否则,军事首脑会成为一个权力中心,在某些情况下会形成政治上的危机。(注:8年後——1989年发生的“天安门事件”中的“危机”就是例证)
   1987年,我在赵紫阳领导的政治改革办公室工作期间,再次就国家元首或政府首脑与“武装力量统率权”的关系问题撰写研究报告。为了防止有人依仗军权独裁和军人干政,第一要保障最高国家行政权的统一,不在国家元首、政府首脑外另设军委主席,第二要对掌握最高国家行政权的职位实行“连任不超过两届”的限制。我认为,这样的一种制度是在中国条件下,保持政治稳定、走向民主的第一步。

【辛亥革命只是摧毁了皇位世袭制】


   中国有二千多年专制政治的传统,这种传统表现在皇帝集立法、行政、司法大权于一身、皇位的终身制和皇位世袭上。辛亥革命只是摧毁了皇位世袭制,辛亥革命後的领导人,除孙中山外,从蒋介石、毛泽东到邓小平,无一不终身掌握最高权力。所以,废除最高权力终身制,是中国这样一个两千年专制传统的国家走向民主的第一步。

【革除四大弊端】


   实行总统——内阁制,要革除以往制度中的四大弊端:
   第一,消除实际制度与宪法规定的制度相背离的现象,特别是要消除党政不分、以党代政,确立党政分离、确立宪法的权威性;
   第二,消除“党指挥枪”,实行军队的国家化和非政治化。军队的职责是巩固国防、抵抗侵略、保卫祖国、保障国家安全,军队不参与党派与政治斗争,在政治上保持中立。
   第三, 消除个人集权,实行立法、司法、行政按宪法规定的分权和最高行政权掌握者“连任不超过两届”的限制。最高行政权包括全国武装力量统率权。“最高行政权的统一”与“个人集权”是两个不同概念,“行政权”不统一,集体领导,就会出现“多头政治”,国家就不能正常运转。实行“总统——内阁制”,既有助于清除立法、司法、行政合一的专制残余,又可保持最高行政权的统一。
   消除专制政治下争夺最高权力的非程序性,用“政治性任命官员”与总统共进退的“同步更迭制度”代替“集体领导”。

【与欧美政制的区别】


    “总统——内阁制”与美国式的“总统制”、英国德国式的“内阁制”不同,这种制度吸收了两者的长处。在有13亿人口的中国,总统直选不仅“选举成本”过高,而且,一旦引发选举争端,无法在短期内重新投票。“直选总统”如“一轮多数”就胜选,往往会不过半数,如果实行“两轮多数投票制”,对13亿人来说,非常不易。
   在“总统——内阁制”下,总统由间接选举产生,如可由国会议员加上各地方的行政首长组成的“大选举团”选出。总理由总统提名,国会通过,或由国会决定,由总统任命。
   在实行民主的初步阶段,有必要使内阁保持较大的稳定性,要使“不信任投票”制度有较多限制,不至于一届总统任内不断更换内阁。按照中国的历史传统和国情,总统掌握“最高国家行政权”,而总理则是分掌国内经济、教育、科学、文化、社会事务的行政首脑。两者的权力用宪法明确划分。至于“全国武装力量统率权”属于总统,还是属于总理,应由宪法明文规定,最重要的原则是保持“最高行政权的统一”、军队的国家化和非政治化。

【“同步更迭”的重要性】


   总理有可能在总统一届任内因国会“不信任投票”而下台,在总统更迭时,总统、总理和全体内阁成员须“同步更迭”,以避免行政事务上的“集体领导”,避免“上届权势人物”对新总统、新内阁权力的牵制。

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