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牟传珩:中国政治腐败难守耕地红线 


   中国统治者历来讲究“中国特性”。所谓“中国特性”,对中共来说就是13亿人口的粮食只能以自给自足为主,而不能依赖国际分工。“民以食为天”。天下太平,需要有足够的粮食;而足够的粮食,需要有足够的土地。但中国是人多地少的大国,截至2006年底,全国耕地只剩下了18.27亿亩,人均仅1.39亩,还不到世界人均水平的40%。国家的土地数量早已逼近生存底线。温家宝去年在政府工作报告中强调:一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线;今年又在政府工作报告中再次强调:坚持最严格的耕地保护制度。为此国土资源部部长徐绍史曾对媒体发下很话:“18亿亩耕地红线是高压线,谁都不能碰,对敢于触红线的人绝不手软。”因此,在当下全国不断圈地导致官民冲突,社会动荡的现实面前,“严格的耕地保护制度” 和“确保18亿亩这条红线”,已成为中共政治统治的基础。但在中国如此腐败的政治环境中,形形色色的疯狂圈地久治不愈,已陷于“耕地保护制度”无法维系的危局之中。中共高层要死保的 “18亿亩耕地红线”已很难坚守。
   一、中国土地违法问责制形同虚设
   正在北京奥运用“红色文化”洗礼世界目光的同时,国家土地副总督察甘藏春8月10日却窜到在山东省威海市异乎寻常地强调,要实施更严格的土地违法问责制,死守18亿亩耕地“红线”绝不动摇。国土资源部执法监察局副局长郭宝平10日也在威海市召开的两省一市(山东省、河南省和青岛市)学习贯彻《违反土地管理规定行为处分办法》的座谈会上说,由于土地违法多是“因公违法”,政府领导主观上“狠”不起来,管理上“松”,查处上“软”,一定程度上纵容了土地违法违纪行为的发生。多年来,土地违法案件量大面广,特别是有的地方政府土地违法的问题一直未能得到有效解决,一个重要原因就是,现行的责任追究制度难以落实。据介绍,为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》,2008年5月29日,监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部曾联合发布了《违反土地管理规定行为处分办法》。为督促地方政府切实负起土地管理和耕地保护的责任,这一办法特别增加了追究地方政府领导人员领导责任的规定,但实践中却难以兑现。为此,中共高层土地危机感日趋深重。
   国土资源部部长徐绍史曾对媒体坦言:“一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地,未批先用、以租代征,擅自设立和扩大开发区,擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田,损害农民权益的现象还不同程度地存在。所以,形势依然严峻,坚守耕地红线的任务十分艰巨。”;国土资源部执法监察局局长张新宝去年在谈到土地执法问题时说:“土地违法查处偏轻产生极大负面效应。” 张新宝曾举过例子说,中部某省国土部门在处理土地违法案件时向纪检监察部门提出党纪政纪处分建议96人,实际落实不到一半;向司法机关移送追究刑事责任32人,实际仅追究7人。如此蜻蜓点水般的“问责”,难以有效震慑违法占用耕地的行为。正是因为中国的土地违法问责制如此形同虚设,两位官员话音未落,媒体上就传来了两条不幸被言中的消息:一是《人民日报》报道的山西省寿阳县招商引资来的中胜公司非法占用农田逾百亩,低价购得国有土地564亩;二是中国新闻网报道的广西合浦商人违法征用耕地建别墅,当地国土部门制止无效,别墅已建成入住的消息。国土资源部部长徐绍史曾在土地执法“百日行动”第二阶段电视电话会上公布,仅“土地执法‘百日行动’进行一个月来,中央和各地就曝光了典型非法案件520多起。”2008年6月25日官方新华网又特别配发了新华时评文章《如此“内部结案” 耕地红线咋守》。该文称: 6月25日是“全国土地日”,主题是“坚守耕地红线,节约集约用地,构建保障和促进科学发展的新机制”。然而,当前土地执法中大量存在的“内部结案”现象,使依法保护耕地的力度大打折扣,耕地红线存在失守的危险。

   二、违法征用耕地现状
   此据中国建设银行发布的数据, 2001年初至 2007 年5 月,开发商累计购置土地 22 亿平方米,但实际上仅开发了其中的12.96 亿平方米 ,有近 10 亿平方米的土地仍囤积在开发商的手中,足够供应全国市场5 年的开发量。按照《全国土地利用总体规划纲要》, 2000年至2030年的30年间建设占用耕地将超过5450万亩。每征用一亩耕地,就要伴随着1.5个农民失业,这就意味着中国“失地农民群体”,将从前些年4000万人剧增至 2030年的1.1亿人。由此所带来的社会问题,将对中共政治统治构成极大的威胁。事实上,中国大量土地被商业蚕食问题的严重性中共高层早有察觉。2004年10月,国务院就下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》。2005年1月,中央又下发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,明确规定要规范和完善工程建设招标投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度;强调要加强土地出让制度建设,严格控制划拨用地和协议出让土地范围。为此,2006年7月,国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》两个文件,但这些文件,都无法制止权、商合谋的土地贪腐。
   新华网北京6月25日电(记者王立彬)最新公布的国土资源公报显示,在土地“闸门”收紧的政策下,去年全国又批准新增建设用地39.50万公顷,其中耕地17.56万公顷,核减不合理用地1.34万公顷,其中耕地4436.97公顷。在这方面,典型的一个例子就是全国最大地主碧桂园被媒体曝出的几桩零地价或低地价事件。湖南省张家界永定区政府被指与碧桂园签有两份秘密协议,涉嫌零地价给后者1039.15亩土地。无论是真是假,碧桂园购地成本之低则是确凿无疑的。根据此次披露的数据,碧桂园的土地储备面积已达到了5400万平方米。而按照中银国际预计,一年后,碧桂园的土地储备将增至8600万米。碧桂园的圈地方式主要是在二三线城市的郊区囤积土地,而这些土地大多属于农用地。
   目前,由政府主导变着花样的土地违法腐败,常常通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段,化整为零批地。近年来,更有“以租代征”,连农用地转用手续都不办理,连政府也从农民手里租来后再转租给企业。广东省清远市石角镇政府在未办理建设用地报批手续情况下,非法征收农民集体土地;山西省太原市经济技术开发区管委会在富士康(太原)科技工业园三期项目供地手续尚未依法办理的情况下,非法批准该项目开工建设;河南省安阳市政府在安阳市莲花公司“四季花香生态园”项目违反土地利用总体规划确定的用途,非法批准先行实施建设。此据国土资源部的统计显示, 2007年9月15日至2008年1月15日,全国土地执法百日行动共清查三类土地违法案件3.17万件,涉及土地336.4万亩。其中,“以租代征”1.87万件,圈占土地0.15万件,“未批先用”1.15万件。
   当今中国,各级政府在不受约束的自我利益驱动下,借所谓“公益事业”、“公共利益”之名,为自己圈地敛钱、贪污贪腐大开方便之门,如福州仓山区和作者所在的青岛崂山区土地腐败窝案,参与腐败的官员之多,腐败金数额之大,令世人震惊。近年来,让“一部分人先富起来”激活的那些贪婪的眼睛,始终都没有离开土地,特别是私人资本与权力资本狼狈为奸,形成特殊利益集团时,其疯狂圈地,侵犯民众权益的程度已令人难以置信,青岛“頤中-高山房地产商”竟获得青岛市规划批准,将市内一处公共锻炼、游览山峰,用铁丝网围成私家攀山公园,导致周围百姓民愤极大,群众几次推倒铁网,财大气粗的房地产商几次加固重树。此据《中国农业统计资料》平均测算,近三年来,每天平均大约有57个村落从中国大地上结束了它的历史生命。有土地专家估计,全国每年土地收益流失至少有100亿元以上。土地腐败已经成为官员腐败的一个重要通道,成为导致官民冲突的重大诱因。
   三、经营性土地挂牌招标能否制止腐败
   经营性土地挂牌招标,本是当今世界各国土地资源有效管理的一种普遍形式,它可以有效地遏制了土地交易暗箱操作和腐败现象的发生。但在中国,整体政治制度腐败已千疮百孔,国土资源部虽已出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》行政法规,但经营性土地挂牌招标早已变了味。如今各省区市名义上虽普遍出台了挂牌招标政策,确立了土地出让挂牌招标制度。但据国土资源部负责人在2006年7月30日答记者问时披露,2002年到2005年4年间,挂牌招标出让面积占出让总面积的比例仅分别为14.57%、26.81%、28.86%和35.06%。而且其中大部分掩盖着黑幕。土地在进行招拍挂之前,有一个信息公示的过程,要求有关部门在媒体上公开土地出让信息。但政府主管部门的官员则在公开信息的渠道和方式上大做手脚,如选择关注度不高的媒体,故意缩小土地拍卖信息的传播范围;选择周末等时间发布,到了规定时间,只让有猫腻的几家房地产开发企业知道土地拍卖信息。政府关于工程招标的信息发布根本没有专门的、权威的、政府指定的发布渠道,其招标的时间、地点、报名条件,特别是招标结果,既不向人大汇报,更不向社会发布,根本不让舆论、人大和社会监督。由此以来“阳光招标”变成暗箱操作的“围标”、“陪标”,而招拍挂则成为一场用来规避法规的小范围“私家宴”,“小圈子、大腐败”的空间由此产生,土地出让价格已经成为主管部门手中可以随意“研究、研究”的砝码。
   四、土地腐败的本质是政治腐败。
   早在上个世纪90年代初,中国就出现了失控的野蛮圈地,在屡禁不止的情况下,中共1997年4月15日,下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》,通知要求全面冻结非农建设用地一年。1998年4月中共又发出《中共中央办公厅国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》,继续冻结土地一年。但严厉禁止圈地潮却越禁越烈,一些地方政府与商家越是在土地资源稀缺中看到了无限商机,权钱勾结形成的土地贪婪,越是极大地加速了圈地狂潮。在“冻结”前的1991—1995年间,中国每年平均净减耕地440万亩。而从“冻结”通知下发的前一年1996—2003年的7年间,中国年均耕地净减量却猛增到1428万亩。如此残酷的现实说明什么?中国久治不愈的蚕食土地风潮原因到底在哪里?其实就在中国政治制度维护官权至上,不受监督,其根子就是蔑视农民的土地权益。

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