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中国学者谈缅甸民主前景

   

   作者:範宏偉与肖君

貌强注:範宏偉是美國喬治敦大學外交學院博士後;中國廈門大學南洋研究院副教授,緬甸問題專家。·肖君擁是美國喬治敦大學外交學院博士後;中國國際關係學院法律系教授,知名憲法學者。 

   2008年5月2日,在緬甸登陸的“納爾吉斯”熱帶風暴給當地造成巨大的人員傷亡,死亡人數仍在不斷上升,但這並沒有阻擋軍政府原計劃在5月10日舉行憲法公投的步伐。2008年4月9日,緬甸當局公佈新憲法草案和公投日期後,一直飽受非議的緬甸立即再度成為國際社會關注的焦點,而目前緬甸遭受的重大風暴災難,使其成為全球關注的雙重焦點。軍政府、新憲法、公投、民主、風暴災難、人道主義危機,成為現在人們關注緬甸話題離不開的關鍵詞。災難終將過去,公投仍將舉行,緬甸的民主之路在何方?

軍隊將繼續發揮主導作用

   從新憲法的框架及內容來看,我們可以清晰地看到軍隊在緬甸未來的政治中將繼續發揮主導性的作用。根據憲法的規定,軍人在聯邦議會、省(邦)議會中均擁有1/4的固定席位,國防軍總司令和由軍人集團控制的“國防與安全委員會”在國家政治體系中享有優越的地位。無論是憲政和平時期還是國家處於緊急狀態時期,其始終享有超越國家元首——總統的職權,處處對總統進行制約。

   憲法規定軍方在國家權力結構中的特殊地位,未來很難通過法律、政治的渠道得到改變。憲法第十二章規定的修改憲法的程序和條件,在現實中很難實現。因為修改憲法首先需要聯邦議會四分之三以上的議員同意,而議會中軍人議員的比例為1/4。

   即使修憲議案在議會獲得通過,有關國家基本原則、國家結構、立法行政、司法權力的構成以及緊急狀態條款的修改還需全國公決,全國有選舉權的公民半數以上同意方能通過。據緬甸官方統計,到2006年1月31日為止,緬甸全國人口為5540萬人,而截至2007年4月30日,僅軍政府支持的“聯邦鞏固與發展協會”(USDA)的會員人數就有2400萬人。

軍人可組政黨參政

   對於軍方宣佈的2010年根據新憲法舉行多黨製大選,憲法對政黨的規定卻非常簡要,只有6條200多字。所以,僅從憲法條文的篇幅上就不得不讓人質疑其實行多黨政治的真實性、可能性。

   此外,“直接或間接接受國外政府、地區組織以及個人的經費、物質或其他種類援助”的政黨不允許存在,這等於宣佈緬甸國內外與外國力量有聯繫的反對黨派,不能參與緬甸多黨政治。

   而另一方面,軍隊控制的“聯邦鞏固與發展協會”隨時可以根據形勢的需要,效仿印度尼西亞的專業集團黨那樣,轉化為一個政黨來參政。軍方從而可以從軍人政府過渡到軍人集團執政,並輔以多黨民主的形式。

   更重要的是,軍政府對未來實行多黨政治的承諾無論如何真實、有效,在憲法第十一章“國家緊急狀態條款”的“關照”下都會暗然失色。因為,該條款保障了軍隊將可以隨時再度接管國家政權。新憲法專門用一章來詳盡規定軍隊在國家處於“緊急狀態”情況下的權力,憲法賦予了“國防與安全委員”會比總統更高的權力。

“國家緊急狀態”標準由軍方掌握

   根據形勢的需要,總統在商請“國防與安全委員會”同意後,可以宣佈國家進入緊急狀態。然後,總統可以組織一個合適的機構,並將有關行政權力委托給該機構或者某個合適的人。如果總統就緊急狀態徵得"國防與安全委員會"同意時,其成員沒有全部到場,總統應商請國防軍總司令、國防軍副總司令、國防部長、內政部長的同意,及時發布緊急狀態令。如果情況必要,總統還可發布戒嚴令,將相關維護社會安寧與法治的地方行政權能和司法權授予國防軍總司令。

   總統因國內出現武裝叛亂或暴力活動而宣佈國家進入緊急狀態後,此法令在全國範圍內生效,有效期為1年。該緊急狀態被宣佈後,總統應將國家的立法、行政、司法權力移交給國防軍總司令。

   自總統發布戒嚴令之日起,聯邦議會、省(邦)議會以及自治區域領導體的立法職能被視為終止,自行解散。國防軍總司令接受權力移交後,有權行使國家立法、行政、司法權力,其本人或組成有其本人參加的機構來行使立法權,他將委派一合適的機構或個人行使聯邦國家行政權和司法權。

   在為期一年的緊急狀態到期後,如果國防軍總司令聲稱其使命尚未完結,總統在徵得“國防與安全委員會”同意後可以延期收回權力1-2次、每次6個月的權力轉移。軍隊在國家“緊急狀態”期間的任何行動都具有合法性,其所作所為均不受法律追究。

   實際上,國家何時、什麼樣情況下進入緊急狀態,其標準和尺度完全由軍方掌握。而國家進入緊急狀態後,軍隊根據其意願可以依法執政兩年。

   所謂的“還政於民”,頒行新的憲法,都只是表明“緬甸軍人脫離政治的目的僅僅是要調整軍隊與社會乃至與國家之間的互動關係,並通過轉型來合法化其新的互動關係,根本不是指軍人徹底退出政治舞台。”新憲法的出台只是緬甸當局為謀求新的政治合法性、繼續保持軍人幹政而祭出的“花招”。

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