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牟传珩:“三手代表”形象与“橡皮图章”命运——聚焦中国人大制度五大弊端


   眼下,正值中国人大、政协两会召开之际。但长期以来,中国大陆落后的人大政治制度,已经成为人们街头巷尾诟病的话题,特别是党操纵会议议程,人大代表不会督政、改政表现,一直是社会公论普遍抨击的众矢之的。北京刚刚闭幕的中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议,再次印证了“党主两会”这一基本事实。此次会议公报,毫不掩饰地为中国人大、政协敲定国家领导人人选与议题,足以说明今日中国的人民代表大会依然是“举手机关”和“橡皮图章”的结论。
   中国人大之所以无法摆脱“举手机关”和“橡皮图章”命运,本文为其总结了以下五大制度性的弊端:
   一、党领导人大为五弊之首
   从形式上看,中国宪法及国家组织法都规定了国家权力的分工和运行的基本原则,但对权力的取得、设定、行使方式和基本程序没有从法律上作出可操作性的具体规定。其突出的表现就是,中国共产党的领导权和人大国家权力之间的关系存在法理冲突。根据《宪法》规定:中华人民共和国一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,全国人民代表大会是最高国家权力机关,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这就是说,执政的共产党也必须遵守宪法和法律。然而宪法和党章的又规定,“中国共产党是社会主义事业的领导核心”,由此导致了在中国国家政治体制设计上,党要领导一切的,人大也必须接受党的领导。党包揽人大、政协及一切国家事务,使人大沦为党组织决议的“举手机关”和“橡皮图章”,完全丧失了宪法规定的最高权力地位。这其实也就是世所共知的“主权在党”和“以党治国”的现实——执政党凌驾于国家政权机关之上,以党的名义居高临下地直接向国家政权机关、社会经济组织和个人发号施令。这种以党治国的直接后果,就是树立党权至上观念,并借此强化党权本位的事实,使党的组织和职能全面权力化、行政化,这就必然相应地造成人大及其国家政权机关的职能和权威大大弱化和边缘化。

   全国人大、政协及国家机构领导人员人选,本来应当是由全国人民代表大会或全国政协大会依法选举,而今天共产党第十七届中央委员会第二次全体会议,依然要以事先通过和推荐的方式为其定盘,无可争议地印证了中共“十七大”后高举中国特色社会主义旗帜的“改革”,依然要由党来决定全国人大、政协两会。
   虽然在现代社会,任何政党都是以合法取得政权、参与政权或维护政权为主要政治目标的,但政党包括执政党本身并没有在党外直接发号施令的权力。党的政治权威,不同于国家权力的强制力和普遍约束力,而主要是政治号召力、说服力和政治影响力。然而,今日中共领导权竟凌驾于人民主权、国家政权和作为最高国家权力机关的全国人大之上,这便是当下中国人大之所以始终无法摆脱“举手机关”、“橡皮图章”命运的五大制度性弊端之首。
   二、人大代表身份不合法之弊
   现代议会制度的民主性,就是因为其代表是民主选举产生的,因而其身份具有合法性。当今世界各国议会议员的选举,都是遵循普遍、平等、直接、竟选的民主原则。然而,21世纪的中国,“人大代表”仍被当作政治荣誉,一向授予那些党的各级领导人和“听党的话,跟党走”的劳动模范与御用专家、学者,以及卖力歌功颂德的歌影明星。这也就是“人大代表”的“内部提名”制度。这种制度实际就是中共按自己的意志,让人民接受“钦定委托人”来代表他们选举、参政和行使权利的“制度安排”。这种制度割断了人民与主权的关系,剥夺了人民真正当家做主的权利。由此以来,人民只能被迫接受这种只对组织负责,向领导报恩,却不向人民负责的“代表”组成议会。这也就是中国大陆人大代表身份不合法的理由。
   直接选举早已成为当今世界各国议会选举的普遍原则,但中国全国人大选举却一直屏蔽直接竞选,实行多层次的间接选举。由于间接选举便于党组织的内部控制,内定人选一般不会落选。但它根本不能表达真实民意,且模糊了代表与选民之间的责任关系,也背离了选举的普遍性和平等性原则。这是中国人大无法摆脱“举手机关”、“橡皮图章”命运的另一种制度性弊端。因而只有实行直接选举,而且还应相应地实行竞选制,由人民直接投票决定产生的人大代表,其身份才能真正具有合法性。
   三、人大代表 “两不会”之弊
   按照宪法规定,人大本是享有立法权(制定、修改与解释法律的权力)、决定权(决定国家领导人和国家政治、经济、文化、外交等重大社会事务的权力)、监督权(评议、质询和弹劾行政官员的权力)的最高权力机关。但如前所述,由于人大代表产生的内部“钦定”原因,代表的所谓“参政议政”只能是歌功颂德,不会反思、批判。 因而根本谈不上监督、批评,甚至弹劾政府领导的能力,会议也就必然出现听从党召唤的“只决不议”,或“只议不否”的局面。因此,本作者曾撰文指出:中国两会代表、委员是“两不会”——不会督政,不会改政。众所周知,中国两会向来都回避诸如“六四”“反右”“法论功”等政治敏感话题,甚至不敢触及政治改革和一般性监督话题。例如,前不久发生在广东省人大分组审议两院报告时,列席讨论的全国人大代表李永忠直言指出司法系统存在的一些问题,谈到“纪委书记在书记领导之下,就不敢监督书记了”。他的发言,竟屡次被同组代表打断。打断发言的代表说,“这话只有全国人大代表可以说,省人大代表不能说。我们都听不见。”还胆怯地退场而去,离开前他更对在场记者说:“不要把我写上,我没有这个意见”。此一事件见报后,立即引起社会的关注和舆论谴责。百姓民众普遍称如此人大代表为“三手代表”,即:表决时举举手,听报告时拍拍手,散会后握握手。这其实也不是哪一个代表的个人问题,而是普遍性问题和制度性问题。 
   此据上海官方的一项调查显示:如今有超过6成的民众认为人大代表应当敢说话。 该项调查旨在了解民众对新一届人大代表的期望,截止到新民网发稿时为止,共有431票有效,其中,61.25%的投票者认为人大代表最重要的素质是“敢于发表意见”,其次是期望人大代表“密切联系选民”,占19.25%,而“学习法律法规”选项仅获得4.17%支持。在代议制度的政治文化中,民意代表的声音和言论无论对错,都应“言论免责权”,而且都应被视为是正面和积极的而加以鼓励。否则代议制和议会便没有存在的价值。
   四、人大任职的非专职化之弊
   人大代表的任职是否专职化,在一定程度上决定人大工作效率、素质水平、监督力度和民主程度。世界各国议会议员都是专职的,而中国特色的人大代表却是兼职的。人大代表实行兼职制,有其严重的弊端:首先是“不能监督”。中国人大近3000名代表,都是兼职的,一年一次例会,在短短十几天的会期内,要完成人大对“一府两院”复杂工作的审议和监督根本不可能,所以只能是举举手而已,这是中国人大无法摆脱“举手机关”和“橡皮图章”命运的又一个制度性原因。而且这个问题也是导致代表“不敢监督”的制度性原因。我国人大制度的一个显著特点,就是下级官员或单位工作人员受命担任上级人大代表,因而都很清楚,散会后自己马上就回到原工作单位,依然要接受上级领导,谁还敢大胆“监督”领导呢?所以他们在人大会议期间大都只能对政府工作表示称赞和肯定,程序上走走过场,最后“一致通过”就是。而且由于他们的顺从而又兼职身份,不仅没有精力,也没有能力,更没有魄力来履行监督职能。这实质上就是为了满足党要求人大仅做“举手表决”和“一致通过”角色的需要,而制度性地削弱了全国人大的最高国家权力地位与职能。
   在这样的政治体制下,国家权力的行使便无法得到人大代表的有效制约和监督。虽然《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出,要“健全监督渠道,把权力运行置于有效的制约和监督之下”,现行《宪法》也明确规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权,但自从1954年《宪法》颁布实施以来,中国人大却从未处理过一起“违宪案件”(并非没有“违宪案件”)。事实雄辩地证明,在人大代表实行兼职制的现行条件下,人大的宪法监督权完全是欺人之谈。
   五、人大规模与结构臃肿、重叠之弊
   中共一向追求“面子工程”,好大喜功,人大代表规模也以人数的量,来偷换民主的质。这就必然导致中国人大代表数量众多居世界之首。而人大结构更是臃肿、重叠,人大重复设计常委会及内设机构,如人大的各专门委员会、 人大的多个工作部门等。人大规模和人大结构之间存在着密切的关系。人大规模过大是导致人大结构臃肿、重叠的直接原因。由于人大代表过多,无法充分行使权力,只能设置人大常委会来代替。而人大重叠结构的存在,又支撑着巨大的人大规模。这便极大地浪费了国家的财政资源,消耗了纳税人的血汗钱。
   不仅全国人大代表数量众多,地方各级人大代表数量众多近年来也呈上升之势,滥而不精。由于各级人大代表名额太多,会议常常难以组织、开会效率低下,代表无法行使职权,财政不堪重负。这种情况甚至连很保守的了彭真都颇有微词,他说,“代表人数过多,因为时间的限制,不可能都畅所欲言,不便展开讨论,甚至小组会上都不能比较普遍地发言,形式上看起来很民主,实际上并不一定能充分发扬民主。”(彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第209页。)
   中共为了满足名以上的民主“面子工程”需要,导致的人大规模与结构臃肿、重叠,已经造成了严重后果。人大由于代表人数众多,加上会期短,所以代表权力根本无法正常行使。例如,作为立法机关的全国人大至今未制定《新闻法》、《出版法》等一些保护人民权利自由方面的立法;而一些以行政法规代行的恶法,又迟迟不能废止,如劳动教养等恶法规至今大行其道。人大规模与结构臃肿、重叠的最主要弊端,就是违反民主法治原则,且由于其深刻的内在矛盾,已经严重制约了人大制度发挥最高权力机关的职能,在公众面前树立起一个典型的政治“豆腐渣工程”。
   总之,通过聚焦以上中国人大制度五大弊端,我们不难发现中国最高权力机关早已名存实亡。今天,中国人大、政协两会正在北京召开,代表、委员们应当率先解放思想,从改变自身做起,将会议的主题集中在以上五弊,进行认真地反思与评判,进而探索出一条中国议会变革的根本道路,最终彻底改变中国人大代表的“三手代表”形象和人大权力机关的 “橡皮图章”命运。

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