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文官制度浅议 (摘录)

文官制度浅议
    郑酋午
   我国实现民主化后我们要召开制宪会议制定宪法草案然后提交国民公决,在宪法草案里肯定要构建我国的基本制度框架,比如说是实行议会内阁制还是总统制或是半总统制等,当然,我个人的意见是采用半总统制。但是只考虑基本的制度框架还是不够的,我们在制宪时还必须考虑如下几个问题:一、民主制度确立以后,是所有的官员都要选举还是只有一部分官员选举另一部分通过别的渠道产生?二、军队如何管理才不会出问题?三、司法独立后如何制衡司法权才不会被滥用?等等。这些问题都很重要,它们关系到新的制度框架能不能很好的运转和维持。本文讨论第一个问题,这个问题其实就是官制问题。在西方民主国家,都是把官员分为基本的两大类:一类叫政务官,另一类叫事务官。前一类通过民主选举产生,有一定的任期,后一类通过考试提拔,长期任职,无过错不被解职。政务官包括总统、总理、各部部长以及各地方的省市县长等等,他们由选举产生主要考虑的是政权的合法性问题,事务官由考试提拔并长期稳定主要考虑的是政局动态有序的发展和行政效率的提高问题。事务官在美国叫政府雇员,在英国叫文官,有的国家叫公务员,学者通常沿用英国的叫法把它称为文官。西方国家关于文官进、管、出的法律制度形成已有很长的时间了,到现在已经很成熟很完备了,因此我们在设计我国的文官制度时就应该考虑别国的成功经验。
   
   一、 西方的文官制度

   关于各级文官(事务官)的考试、任用、管理、权利和义务以及退休等一整套的制度和体制,就是文官制度。文官制度的主要内容包括:①任用制度、②文官的权利和义务、③职位分类、④考绩奖惩制度、⑤报酬福利制度、⑥培训进修制度和⑦人事管理机构。 现代西方国家的文官制度起源于英国,通常以1870年6月4日英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令作为英国文官制度正式建立的标志。它的形成和建立,满足了政治发展的需要,很快为各国所采用。加拿大和美国在英国的影响下,分别于1882年和1883年建立自己的文官制度。德国、法国、日本长期保留封建官僚制度,第二次世界大战后,才真正确立现代文官制度。在西方发达国家建立文官制度的同时,第三世界一些民族独立国家,仿效或借鉴文明国家的经验,制定本国的文官制度。
   19世纪中叶之前,在英国由于两党轮流执政,使官员也经常的发生变动,官员的任用以党派为基础,致使政府的行政即无效率,又不经济。1854年,由当时的国会议员诺斯科特(Stanfford Northcote)和杜维廉(Charles Trevelan)在广泛的调查后,提出了一项改革文官制度的方案,即著名的“诺斯科特-杜维廉报告”。该报告提出了以下四项建议:㈠将政府中的行政工作分为智力工作和机械工作两大类,前者由大学生来担当,后者由低级人员来充任;㈡初任人员均应在年轻时通过选拔考试;㈢各部人员实行统一管理,并可在各部之间互相转调、提升;㈣官员的提升以上级的考核为依据。这些建议后来均以法令的形式逐一实施,这样英国的文官制度开始逐步建立了起来。战后,由于文官队伍的急剧膨胀,人浮于事、效率低下等问题凸现出来,遂令政府萌发改革之心。受政府的委托,1960年以富尔顿(Lord Fulton)教授为首的“富尔顿委员会”在经过大范围的调查之后,提出了改革方案。“富尔顿报告”,其要点有:①建立文官部,统一文官管理;②各部建立统一的职级结构并向所有人员“开放”,打破原有的部门垄断;③成立文官学院;④限制高级文官的权力;⑤建立对外开放交流的机制。报告提出的改革建议很大一部分得到了贯彻执行,从而使英国的文官制度的发展进入到了一个新的时代。
   现在的英国的文职官员被普遍认为是世界上最优秀的官员队伍之一,廉洁与高效为其赢得了巨大声誉,也成为世界各国文官制度建设的样板与楷模。在英国,文官并不包括组成内阁的大臣,即与内阁共进退的“政务官”,而仅指“事务官”,其职责是执行当时政府的政策,而非对政党活动的参与。他们是不参与党派之争的人。在内阁发生经常更迭的情况下,他们的存在保证了政策的稳定性与连续性,使它们成为国家机器重要的组成部分,成为了“永不更迭的幕后政府”。前台是两党轮流执政,后台则永不更换,这是英国文官制度的重要特征。
    西方国家文官制度的特点有 :①法治化。各国都设有统一管理文官的机构,文官只对法律或法定职权负责。各国法律明确规定了文官的法定地位、权力、责任、义务,文官职务常任,无过失不受免职处分。此外,各国法律按一定的标准将所有文官职位进行统一划分和归类,并据此作出对特定职位的要求与待遇,这是对文官进行科学、统一管理的基础。②知识化和专业化。现代西方文官制度要在法律规定的知识、专业、道德和才能的统一标准下,公开考试择优录用。文官的任用须经过严格的考试,录用后进行培训、以确保文官文化素质和专业水平。③讲求职业道德。现代文官作为常任的政府工作人员,必须忠于国家,为国家的总体利益服务。因此,各国文官制度几乎都规定要“政治中立”,不受政党进退的影响,依法办事,廉洁奉公,遵守纪律,严守机密,不得经商和兼职,保持文官应有的形象等。可见,文官制度体现了机会均等”、“自由竞争”和“在法律面前人人平等”、“政治中立”的原则,对维护全社会的利益起到了比较大的作用。
   
   二、我国的官制的历史和现状
   我国自战国时起就建立起了世界上最早的官僚制度。两千多年来,中国古代社会在官吏的等级分类、任免、俸禄、退休、抚恤、考核、监察、奖惩等方面形成了系统而且完备的制度。唐以后统一与公开的科举考试为相当多的社会成员提供了做官的机会,并使政府保持着较高的文化素质。官吏的职业化,尤其是吏的职业化能使基层社会秩序即使在上层政局动荡不安的情况下仍能保持相对的稳定。在管理官吏的技术上,中国古代官僚制度与西方国家的文官制度有着很多的相同之处,但我们不能因此就将其等同于西方的文官制度。与西方国家的文官制度相比较,中国古代的官僚制度已大大落后于时代。如没有政务官与事务官的分别,官员身份不仅表示着其本人的职业,同时也表示他的社会等级;没有立法官与行政官、司法官的区分;选拔官员的途径除考试外,尚有捐纳与恩荫;八股化的科举考试制度无法选拔出具有近代化知识的人才;官员们由于缺乏行政技术知识与管理经验而不得不雇佣大量的幕僚与胥吏,既增加了人民的负担,又为幕僚与胥吏提供了舞弊的机会;等等。以考试选拔人材,从技术上讲无可非议。纵使它不应成为唯一的选拔方式,也至少应当是选拔方式之一或者是主要方式。但对于一种政治制度而言,人才选拔毕竟是个技术性问题,而政治制度的核心在于统治的合法性基础。而在这个问题上我国科举制与它以前的世卿制、察举制都是以传统型权威作为其合法性基础的。因而它们与建立在法理型权威基础上的现代文官制度、民主国家的文官制度仍有本质的区别。民主政治中的选举是解决统治合法性问题的,它与作为人材选拔术的考试制并不是一个层面的事物。从某种意义上说,芸芸众生在总体上看是平庸的,为他们中多数意志所左右的选举结果也往往是平庸者而不是“英明领袖”或圣明君主当选。那么民主制意义何在?就在于它确立了统治者的权力来自被统治者之授权这一原则,从而较好地解决了统治的合法性基础问题。这样的“统治者”以考试选拔公职人员,就与传统帝王以科举引“天下英雄入吾彀中”〔3〕有了本质的区别。
    制度的规定性反映在技术上,就形成了现代文官制度与古代科举的一些重大区别。一般地说,现代民主国家的官员实行政务官与事务官分途:政务官(掌权者)直接或间接由选举产生,与政党共进退;事务官(办事者)多由考试录用,按业绩或年资晋升,具有职业化、专业化特点,不受政党进退的影响。而传统科举官僚体制恰恰相反,这类体制谈不上政务官与事务官的严格区分而只有“君臣”之别,但通常中央及地方的各级政要都由考试出身而非经选举,反而是各衙门的办事员即所谓刀笔吏者流并不通过考试,而是由种种不规范途径产生。而他们在现代文官制中的对应角色正是考试录用的主要对象。“政务官”不经选举,“事务官”不经考试,这样一种与现代文官制度完全相反的现象当然是由政治制度本身的专制性质所决定的。“政务官”不经选举则不对选民负责,难以建立权力约束机制。“事务官”不经考试则会难免素质低劣,于是在统治合法性与办事效率两方面都造成了严重缺陷。
   中国自清末新政时起就开始着手改革传统的官僚制度,如废除科举,对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但试图将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。我国最早推行类似文官制度的是北洋政府,1913年1月,北洋政府颁布了《文官甄别法草案》、《文官考试法草案》,后来又陆续颁布了《中央行政官官等法》、《官吏服务令》、《文官任用法草案》、《文官惩戒条例》、《文官高等考试法》、《文普通考试法》等一系列法律法规。北洋政府的文官分为:行政官、外交官、司法官、技术官、监察官五种。有特任、简任、荐任、委任四级九等。特任官由大总统特令任命,可担任总理、各部总长、大使、省长等职务;简任官可担任总统府局长、各部次长、各省厅长和道尹等职务;荐任官可担任各部的科处长、县知事等职;委任官可担任各部科员和主事等职。其中特任官、简任官、荐任官属高等文官,委任官则为普通文官。北洋政府的文官从来源上看,主要由甄别和考试两种途径,甄别主要是指对已经在文官职位上工作的人,通过检验其毕业文凭、调查经历、检查工作成绩、考查学识与工作经验等决定其能否留任,合格者授予甄别合格证书,可继任原职,不合格者予以免职,这是旧人事制度向现代文官制度转变的一个重要措施,对于稳定人心,保持行政的连续性与稳定性至关重要。北洋政府的文官制度虽然在规定上和实践中都存在着严重的不足和问题,但它毕竟是第一次将具有现代意义的人事制度引入中国,是我国人事制度史上的一次重大变革。北洋政府从1912年建立时起就开始制定向类似文官制度靠拢的各种官员管理法规,到1921年止,中国已初步形成了近代化的官员管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了官员的分类、任用、俸禄、休假、保障及惩戒等内容。但严格说还不是真正的文官制度,因为西方文官制度是脱胎于民主政治制度之上的,在政治层面存在许多与我国历史上的制度格格不入的东西,如政治中立、政务官与事务官两官分途、人才主义用人标准等。

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