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司法独立与制衡浅议(摘录)

司法独立与制衡浅议
   
    郑酋午
   
   司法是维护个人的权利的最后一道屏障,它关系到人的权利能否实现,同时,司法的过程也是一种追求公平正义的过程。虽然永恒的正义是不存在的,但是具体的正义标准的实现,只有通过一个大家公认的机关给予定位,而这个机关就是司法机关。而司法机关只有独立才可能行使这项职权,司法的独立性是其公正性的必要条件,离开了独立性,公正性就无从谈起。司法独立它本身不是一种目的而是一种工具性的价值,它的最终的目的是确保另一项价值的实现——法官公正无私的解决争端。独立的司法可以追求公平和正义的目 标,这是它的内在价值。司法独立是法治社会的基本要求,是实现公正和正义的必经之路,司法独立是解决个人权利和国家权利对抗矛盾的根本方法,这就是为什么要在我国实现司法独立的根本的原因。但常言道:权力使人腐败,极端的权力就会有极端的腐败。因此,我们不能同意某些人拥有绝对的权力包括法官在内,我们提倡 司法独立,用意不是让法官在没有任何制衡的情况下做出裁决,我们不能把法官高高抬起,以为这是我们的救星,实 际上,这些高高在上的法官跟政治家一样都是不可靠的。我们在拥护司法独立,用独立的司法去制衡政府的行为时,我们也要考虑那独立的司法又由谁去制衡,任何权力都应该受到制衡,司法权也一样。所以我们讲到司法权的时候必须一方面考虑司法独立另一方面考虑对司法权的制衡。这才是正确的做法。
    一 、司法独立
   司法独立这是司法公正的自然要求,司法公正既包括实体公正,也包括程序公正。司法公正与否是当事人是否选择、社会是否认同法院制度的关键所在。显然,一个独立的不受外界干预的法官,更可能做出公正的裁判。与此相反,在一个存在外界干预的环境下工作的法官,不当司法极易发生。因此,实际上的不公正是司法不独立的当然后果,而用独立司法来保证司法公正则是当事人与社会的强烈要求,甚至可以说是制度产生的初始要求。从这个角度上看,司法独立超越于时代具有普遍意义。司法独立也是防止权力滥用与专断的要求,一方面,独立本身可以避免权力一体行使带来的专断弊端,另一方面,也可以杜绝其他权力对司法的干预从而保证司法公正的实现。
   具体说来,从政治的角度看,政治制衡机制的构建以及法治的施行,都离不开司法的运作,而司法系统有效运作的前提,是司法独立。没有独立的司法,法律就会被任何强大的社会力量所扭曲,法治与政治制衡就无法贯彻。从司法的角度看,司法独立的最基本的意义在于它创造了司法公正的前提,司法独立是法官客观公正的保障。因为只有坚持司法独立,才能有效地维护法官客观中立的立场,同时,只有坚持法官独立,才能使诉讼中保证司法公正的全部程序设置发挥效用,否则,法官不受其理性的支配而服从于外来的干涉和压力,庭审程序即被“虚置”,公正将无法实现。司法独立是排除非法干预的屏障。司法独立是强化司法官员责任制度的条件,按照权利义务相统一的原则,司法权的独立行使,意味着司法责任的独立承担。因此,司法独立制度有助于防止责任界限模糊,从而有利于加强司法官员的责任感,提高司法活动的质量。
    从来源上看,按照司法独立这一思想建立起来的司法独立体制最初发生在17世纪中叶的英国。1660年的《威斯敏斯特议会宣言》宣布:议会不得干涉行政,也不得干涉司法机构的活动。议会于1701年颁布的《王位继承法》中确立了法官独立制和终身制的原则。至此,体制意义上的司法独立已经完成。在成文宪法中对司法独立加以确认最早的是美国,1787年《美利坚合众国宪法》规定:“本宪法授予的全部立法权,属于由参议院和众议院组成的合众国国会”,“行政权属于美利坚合众国总统”,“合众国的司法权,属于最高法院和国会不时规定和设立的下级法院。最高法院和下级法院的法官如行为端正,得继续任职,并应在规定的时间得到服务报酬,此项报酬在他们继续任职期间不得减少”。从此,在美国的示范作用下,司法权由法官独立行使形成了西方世界普遍接受的一个司法原则。
    司法独立有两层意义:一结构意义,指的是司法机关独立于其他机关、政党、团体和个人,因此司法独立是一种“国家权力的结构原则”;二程序意义,司法独立指的是在司法过程中保证法官司法以维护程序正当性和结果正确性,因此也被称为“技术性的司法规则。”由此可见,司法独立是指司法机关依法独立行使职权,不受任何其他机关、政党、团体和个人的干涉,根据事实依照法律的规定对案件做出公正判决的原则。就制度层面而言司法独立要求做到:(1)司法权由司法机关(法院)统一行使,不受行政机关和立法机关干预,公民个人或非国家机关的政党和社会团体更不能干预;(2)司法系统内部相互独立,即一个司法机关的司法活动不受另一个司法机关的干预;(3)法官独立审判,只服从法律;(4)法官地位和活动要有保障。(5)法官独立要求法官非政治化、非政党化。
   具体说来,司法独立首先是审判独立。即法官执行审判职务时,除受法律与事实约束外,不受到任何外来干涉。现代民主国家的法院不允许外来干涉,而专制国家的法院则在正式与非正式制度层面都允许一定的外来干预,专制国家法院在制度及理念上公开规定或认同司法主体之外的权力有权干预审判,法官必须接受。这些权力实质上就是某一特定社会与国家或大或小的实际控制者,掌握该社会、国家的统治资源,有权对国家、社会的诸方面施行权力,通常,它们是国家机构本身,但有时也包括军事执政官、执政党组织。上述权力对审判干预既可通过宏观政策的确定与改变来进行,也可表现为对具体个案的过问。因此,这种个案的干预既可是直接命令式的,也可是较含蓄委婉的意见表达;既可是事前的,也可是事后的;既可是直接行使权,也可在不参与的情况下间接介入案件处理。但无论如何法官均得遵守与具体执行,否则就可能招致惩罚。现代社会中高度独立的法院制度要求法官在具体审判过程中应独立于一切主体,包括国家机关、政党、社会组织、个人、其他法官与法院。审判独立主体具有双重性,它既指行使审判权力的法官个人独立,也指整个法院机构的独立。前者是独立的主要方面,因为,每个法官作为个人是独立的,则整个法院机构也就是独立的。但从机构的独立性却不能推出法官个人一定独立的结论,因为法院机构内部可能是行政性的。毫无疑问,我们应该要求法官无私无畏,但仍必须给予其一系列制度保障,使其能长期无私无畏地开展工作。(一)体制保障。司法机关应当独立于其他机构,成为国家权力体系中独立的一支,不受其他机关的指挥、控制。而且为了有效地行使司法权,抗制非法的权力干预,在国家体制中,法院和法官应该享有崇高的地位。同时,财政供应体制以及司法行政管理体制也应当有利于司法独立。(二)经济保障。联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”(三)资质保障。司法独立将司法权交付于法官,要求法官凭其“理性与良心”,根据法律和事实情况做出裁决。因此,法官资质是审判独立的一个重要保证。这种资质包括人格崇高、熟悉法律、精通业务和具有“父辈般的慈严”。为此不能不对法官资格的取得做出严格的限制。(四)身份保障。为了保证法官能顶住任何强大社会势力的影响甚至压迫而依法办案,多数国家实行法官任期终身制(lifetenure),即非因法定原由并经法定程序法官不得被免职。而法律对这些原由和程序的限制十分严格。如法官不因一般工作失误受到弹劾(因为法官是人而不是神),只有司法腐败或重大失职才是启动法官弹劾程序的基本理由。
    二、 我国司法权行使状况
   
    就我国的情况看,强调司法独立尤其具有重要的意义。一是我国缺乏独立司法的历史传统,行政与司法的合一是我国古代政治制度的突出特点,而在近、现代,虽然建立起了有别于行政的司法机关,但由于政治制约机制的极不健全,司法经常遭到行政乃至军事的干涉的事情时有发生。中共建立政权后在较长的时期内都没有确立和发展一种独立的司法系统。二是目前司法机关的人员、资财、生活和办公条件都受当地制约,真正确立司法独立也十分困难。三是在当前建立和发展市场经济的条件下,独立的、公正的司法尤其重要,其应当说已成为市场经济发展的基本的制度性保障条件。因为市场经济是以平等经济主体为基础建立的法治经济,市场经济规则的确立,需要不偏不倚的司法系统对这些规则强制贯彻,并监督这些规则的遵守,否则,就不会有健全和规范的市场经济。因此,在新的历史时期,强调司法独立,十分必要。
    目前在我国影响司法独立的因素主要有:(一)中共的干扰。在我国目前的司法体制下,司法机关基本上受命于中共,成为中共的工具,法官的任免权掌握在党的机构手中。在审理案件过程中,党委经常性直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理,更有甚者党的书记或其他党委委员凭自己的主观判断、个人情感给案件打批条,这种“以党代审”的做法严重损害了司法机关的独立性。(二)立法机关的干扰 。如果司法权不能独立于立法机关,司法独立也是一句空话,在我国人大常委会也干扰司法机关办案。因为在我国的结构形式上实行的是人大监督下的一府两院制,司法机关相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而是下位对上位的关系,司法机关对人大报告工作并接受其监督。宪法所标榜的审判权独立仅限于法院审案不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并没有约束立法权的干预,恰恰相反,宪法明文规定了法院必须对产生它的国家权力机关负责,地方人大组织法也肯定各级人民代表大会常务委员会乃至人民代表有权监督相应级别的法院,受理相关的申诉和意见。最高法院本身还专门发布司法解释,要求各级法院主动接受人民代表大会方面的监督。这就为立法权干预审判权、代议机构对司法机构进行法外的“个案监督”打开了方便之门。(三)地方政府的干扰。在我国司法机关的人事权、财权就受制于当地政府,在这种体制下,地方各级司法机关的独立性自然就难以得到保证。(四)审判委员会的干扰。在西方国家,司法独立就是要法院和法官都独立,法官在审理案件过程中依据自由心证的原则,在充分听取当事人举证,并在双方当事人当庭出示证据的情况下做出判决或裁定。依据《人民法院组织法》的规定,我国行使审判权的主要形式是审判委员会和合议庭,然而在实际操作中,两种组织形式之间未形成明确的职责范围。在我国,《刑事诉讼法》明确规定审判委员会不仅有权讨论案件,而且有权做出决定,并特别强调“审判委员会的决定,合议庭应当执行”,结果使法院独立审判公开审判流于形式。具体说来,在案件的审理过程中,一旦审判委员会做出决定都必须无条件予以执行,其裁决具有终局性效力。也就是说在实际审判的过程中真正参与审判的法官没有决定权,而实际决定权却掌握在庭外的审委会手中,从而破坏了法官审判的独立性。(五)上级法院的干扰。依据《人民法院组织法》规定,上级法院与下级法院之间是领导与被领导、监督与被监督的关系。但在审判实践中,往往是下级法院在审理案件时,一旦遇到了疑难、复杂问题,就以请示法律问题为由与上级法院商量裁判结论,向上级法院请示,上下级法院这种不正常沟通的直接结果就是使下级法院丧失了独立性。(六)公安机关的干扰。在现行体制下,在办理刑事案件时,必须坚持法院、检察院以及公安机关互相分工和制衡的原则,这公检法三权(或者再加上司法部,称为“公检法司”四权)之间的关系似乎并不存在优先劣后的差异;有时还能发现作为专司犯罪搜查和社会治安的公安机关反倒更有实力的某些迹象。以警察和检察(实际上还要加上不同形式的监察)来共同防止审判活动的失察,这就是中国式司法公正保障的基本原理,不妨说,中国式法律秩序赖以协调一致的机制实际上是“行政审查”,并非“司法审查”。

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