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应该选择什么样的政权组织形式(摘录)

应该选择什么样的政权组织形式
   
    郑酋午
   

   我国政治生活民主化之后采取什么样的政权组织形式,这个问题尽管还不是很迫切但已经可以讨论了。只要有国家存在就一定有政权组织形式,不管是什么类型的国家,民主国家有,专制国家也有。专制国家是根据集权的原则来设计政权组织形式的,与此相反,民主国家是根据分权和制衡的原则来设计政权组织形式的,不论是老牌的民主国家还是最近一二十年才实行民主化的国家都是如此。我们的目标是建立民主自由的国家,这样我们也必须根据分权和制衡的原则来设计政权组织形式。在这一点上,我想民主战士是不会有异议的,如果有争论的话,大多是在民主的具体形式上,比如,是实行总统制、内阁制还是半总统制,等等。我想要弄清怎样选择首先应该研究世界各国实行民主宪政的经验,不论是成功的还是失败的。粗略划分世界上已经实施民主宪政的国家其政权组织形式大概有三种类型:一议会内阁制、二总统制、三半总统制。每种类型都有成功的典型,比如,议会内阁制的典型是英国,总统制的典型是美国,半总统的典型是法国,前两种类型在许多民主化的国家实行也都有失败的深刻教训,只有半总统制类型还没有失败的例子。我们知道,这个选择关系重大,因为它关系到一个国家几十年甚至上百年的政局是否动态有序的发展问题,不能不慎重。
   一、内阁制
   内阁制最早出现于英国,1649年英国曾废除君主制实行共和制,1688年“光荣革命”后正式确立了君主立宪制,国王和贵族院(上院)的权力受到严格限制,下院逐步成为权力的中心,1689年颁布的《权利法案》确立了议会的最高权力。从1771年起下议院被允许对国王的报告进行辩论,国王的实际权力下降,到18世纪末,大权旁落到大臣手中,,内阁制逐步形成并不断发展。在1832年第一个改革法之前的半个世纪内,内阁成员主要从上院中任命,1867年第二个议会改革法实施后,便确立了大臣必须由两院成员担任和首相必须从下院产生的常规,1887年以后君主“统而不治”只具有礼仪的性质,到那时内阁制才彻底完成。
   内阁制是内阁总揽国家行政权力并对议会负责的政体形式。由于内阁制政府具有对议会全权负责的特征,故又称责任内阁制、议会内阁制。内阁制的内阁是以议会为基础产生的,内阁首相(或总理)通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。首相从政见基本相同的议员中挑选阁员人选,提请国家元首(君主立宪制的国家是君主、共和制的国家是总统)任命,组织内阁。国家元首对内对外名义上代表国家,但并无实际行政权力,由内阁代表国家元首对议会全权负责。元首颁布法律、法令和发布文告时,都必须由首相(总理)或有关阁员副署。内阁接受议会的监督,定期向议会报告工作。如内阁得不到议会信任,其阁员必须集体辞职,或由内阁提请国家元首解散议会,重新举行议会大选。新议会如果仍对内阁表示不信任,内阁则必须总辞职,由国家元首任命新首相(或新总理)组织新政府。首相(或总理)是内阁政府首脑,主持内阁会议,总揽政务。由于各国的情况不同,宪法赋予首相(或总理)的权力大小也不尽相同。总之内阁制是以议会(国会)为权力核心,行政系统受议会的节制,政府(内阁)则对议会负责的政权组织形式。
   从历史上看,民主国家的政治总是与政党联系在一起的,在实行内阁制的国家都是实行两党制或者多党制,但能够促进政局动态有序发展的要属两党制,英国的政治历史最能说明这个问题。英国是世界上最早出现政党并最先确立和实行两党制的国家。英国斯图亚特王朝复辟时期,在议会内部形成了代表不同利益的政治派别。1679年,议会就詹姆斯公爵(后来的詹姆斯二世 )王位继承权问题展开激烈争论,反对詹姆斯公爵有王位继承权的议员们被政敌斥为辉格(Whig,苏格兰强盗),赞成詹姆斯公爵有王位继承权的议员们则被对方骂作托利(Tory,爱尔兰信仰天主教的歹徒)。以后两派逐渐以此自称,形成两个政治派别。辉格党主张限制王权,提高议会权力;托利党维护君主特权。1688年,两党由于一致反对詹姆斯二世而走向合作,共同以政变方式发动“光荣革命”。辉格党在政变中起了主要作用,政变后成为执政党。随着英国工业化的发展,托利党人成份逐步发生变化,辉格党内的部分人加入托利党,使该党实力增强,而辉格党因其分裂逐步丧失了在国家政治生活中的统治地位。1783~1830年托利党执政。辉格党和托利党轮流组阁时期,党派活动只限于议会内部。19世纪30年代,英国工业革命基本完成,英国社会结构发生重大变化,在原托利党的基础上组成保守党,在原辉格党的基础上组成自由党。1832年选举改革以后,扩大了普选权。为争夺选民,获取议会多数,两党竞相发展自己的议会外组织,建立选区协会,作为竞选机构。随着议会和两党制的确立及发展,两党在19世纪中叶都成为有严密的中央和地方组织的全国性政党,19世纪末20世纪初,自由党逐步衰落,该党主张的自由贸易政策使英国丧失了“世界工厂”的垄断地位,大批工业资本家转向保守党。20世纪初,随着工业革命的发展和工人队伍的不断壮大,工党崛起。从1924年开始,工党取代自由党,与保守党轮流执政。到80年代末,英国除保守党和工党两大政党外,还有其他小党。英国两党制的形成、发展大体上经历三个阶段:第一阶段是辉格党与托利党先后执政时期。1714年乔治一世即位后,英国逐渐形成国王不出席内阁会议,由议会多数党领袖主持内阁的宪法惯例,从而使内阁被议会多数党控制。辉格党和托利党依据议会席位多少的变化而轮流组阁,为两党制的形成奠定了基础。第二阶段是保守党与自由党轮流执政时期。在这个阶段中,两党从议会内的政党发展为全国性的、群众性的政党,这是两党制形成的基本条件和重要标志。经过多次议会改革,彻底改变了下院与上院、王室之间的力量对比,国王成为虚君,削弱了上院的权力,提高了下院的地位。在此基础上确立了两党制。第三阶段从19世纪末20世纪初开始,两党制逐步完备。保守党于1907年首创影子内阁,以后凡在大选中获得下院次多数议席的政党则成为法定的反对党。反对党在议会中有可能通过不信任投票取代执政党的地位。英国两党制与内阁制相结合,具有以下特点:①内阁由下院大选中获得多数席位的政党单独组成。②由下院多数党领袖担任首相。③一党内阁和阁员只对下院负责,如失去下院信任,内阁全体辞职;或者首相提请国王解散议会,重新大选,组成新的一党内阁。④下院最大的反对党可建立影子内阁。英国历史上也曾出现过由两党或三党组成的联合内阁,主要是在战争的特殊情况下发生的。
    从“光荣革命”到现在三百多年,英国政局一直都是在动态有序中发展,原因在于一方面由于英国的内阁制是逐渐发展起来的,另一方面还由于两党制的形成和发展。尽管内阁制减低了内阁与国会间冲突的机会,但内阁制本身却不一定能确保政府的稳定。因为能组阁的政党必须是国会中拥有议席过半的大党,内阁的产生必须要有国会投票,得票要过半数才能产生,如果不是占多数议席的政党想得到多数票那是不可能的。内阁产生以后反对党要倒阁,如果是两党制那几乎是不可能的,国会议员是单数,议会中只有执政的政党所占的议席是多数,反对党是少数,这样,政局就保持动态有序。
   在实行内阁制的国家如果是多党制政,那么就存在两中情况:一是政党联盟执政倒阁就会经常发生,因为各政党之间容易产生政见分歧;二是如有一党独大也能保证稳定。二战后法国和日本的的历史可以分别证明如上观点。法国第四共和国时期实行的是内阁制,先后举行过三届国民议会的选举,并根据每届国民议会的政治结构组成了各届政府。从1947年1月至1956年1月,法国先后成立过三党(社会党、人民共和党和法国共产党)联合政府、“第三势力”(社会党、人民共和党、激进党)十届政府和右翼中间派(独立党、激进党和人民共和党)五届政府。从1956年2月至1958年6月,又先后成立了五届政府。政府更迭频繁,政局混乱,当时的法国总统科蒂(coty)在1958年新年贺词中指出:“从基本上说,我国的政治体制已经不能够适应新时代的步伐了。”科蒂总统力请戴高乐出山解救危难,戴高乐立即着手制定新宪法,改革第四共和国政治体制,实行半总统制。1958年9月28日举行公民投票表决,新宪法获得通过,标志着第五共和国诞生,以后法国基本上是在动态有序中发展。
   日本实行的是君主立宪制,天皇只是国家的象征,不掌握实际的权力,行政权力掌握在内阁手中。在政党制度上实行的是多党制,除自由民主党外还有几个政党。1945年11月日本成立了自由党和日本进步党,同年12月成立日本协同党等,这些政党几经分化改组,至1954年11月,形成两个主要的保守党,即民主党和自由党。1947年5月3日,日本开始实施新宪法(《日本国宪法》),确立了以天皇为象征的议会内阁制,规定政府由在国会中占有多数席位的政党组织。1948年11月后是民主党和自由党两大保守政党轮流执政。1955年10月,社会党左、右两派重新统一成立日本社会党。为了与日本社会党革新势力相对抗,同年11月15日,,民主党与自由党合并为自由民主党。此后,自由民主党长期执政。1955~1960年日本政坛上主要是保守政党和革新政党的对立,自由民主党主张自由主义,反对激进主义和社会主义,维持、发展现行的政治经济社会体制。日本社会党与自民党处于对立状态,主张打破现状,进行政治经济社会体制的变革。日本自由民主党在50年代后半期和60年代一直控制着参议院和众议院的多数席位。70年代后半期,出现了保守与革新相持局面,参众两院的自民党势力有所衰落。1983年12月在众议院大选中自民党遭到失败,被迫与新自由俱乐部(1976年6月从自民党中脱离出来的 6名议员组成的小党)联合执政,暂时打破了自民党一党执政的局面,但新自由俱乐部不久解散,重归自民党。1986年7月参众两院同时选举,自民党重新获胜。1989年里库路特贿赂案使自民党陷入严重的政治危机之中,在 7月参议院选举时,首次失去了该党成立以来在参议院中占多数席位的优势。从九十年代至今自由民主党在国会的选举中一直获胜,保持一党统治的长期局面。
   但是如果某一政党长期掌握国会多数,在实行内阁制的国家则易发生滥用权力的事情。在民主发展稳定的国家,如瑞典,社会民主工党自一九三二年起,连续执政达四十四年之久,,一九八零年后,又继续执政,该党的社会福利政策,虽闻名国际,但长期一党执政的结果,却也造成官僚主义横行,资源浪费等现象,最后终因经济不景气,民怨四起,而在一九九一年大选中为选民所唾弃。另外,在民主政治比较不上轨道的国家,如牙买加,都发生过暂停选举,终止民主宪政的不利情事。同时独大的政党不能再占优势后也会出现政局混乱,印度的历史最能说明这一点。从1950年通过新宪法进行议会选举开始一直到80年代末,国大党一直在议会中占据多数,内阁的权力也就一直掌握在国大党中,造成了国大党一党独大的局面,政局稳定将近三十年,但是从80年代末开始,由于国大党的垄断地位跨了,没有一个政党能够在联邦议会选举中获单独组阁的多数席位,结果导致政局动荡不定,政府更迭频繁。从1989年12月至1999年4月的10年中,印度一共组织了8届中央政府,其中6届只执政了一年左右便倒台了,最短的只执政了13天。1989年大选上台的V.P辛格的新人民党只执政了11个月;继任的钱得拉.谢卡尔政府只执政了7个月。1991年大选上台的拉奥国大党政府勉强维持到任期完。1996年大选后 ,瓦杰帕伊的印度人民党政府只执政了13天,随后高达的联合阵线政府仅执政了10个多月,继任的古吉拉尔政府执政了不到一年。1998年大选,印度人民党靠十几个小党的支持组织了联合政府,但执政仅13个月便由于全印德拉维达进步联盟退出政府而倒台。在1999年举行的第十三次大选中,印度人民党与13个小党组成全国民主联合联盟竞选才能得以获得多数议席。

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