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牟传珩:当代“民主控权制度”之道——内调外治“五法三禁两方面”

历史上任何社会形态的政治变革,都旨在解决权力问题。现代民主意义上的宪政改革,所需要解决的也就是如何产生权力、行使权力,制约与监督权力,以保证权力的公正、高效与清廉。今日中国久治不愈的政治腐败,日趋严重的社会不公,经济发展与政治滞后的长期脱节,致使现存权力框架整体松动,价值体系紊乱,已整体陷入矛盾重重的现实危机中。“中国特色”的一党集权,封闭、压制、权力与义务严重失衡的现实制度,已经不能适应全球化时代开放、自由、平等、合作的财富创造与分配的要求。当下中国,哪一种社会神经的紊乱,都需要全新的民主制度加以治理。由此,社会发展的客观需要不得不把决定利益分配的权力问题,提交社会大众共同解决。这就决定了一场全民参与的民主化改革,已伴随着网络传播时代的到来而风起云涌。然而,今日中国通过暴力取得政权的当权者,却依然在推行经济市场化改革的同时,把政治民主化改革的立足点维系在力图补救总体上早已走向衰落的“一元金字塔” 权力框架;仍以暗含“姓资”“姓社”的对抗性思维,在抽象接受民主、自由、人权普世价值观的同时,拒绝把西方发达国家付出血的代价探索而来的民主管理、权力分配与制衡制度视为全人类的共同资源继承。
    本文所言的“权力”,也就是通常所说的“公共权力”,是人类社会普遍存在的一种社会管理能源。关于权力的含义,学术界虽存在不同的认识,但大多都承认,权力是一种影响他人的能力。权力相对于权利要更为强大、且更具诱惑力。权力运行具有双重性,它既会对社会带来利益,也可能对社会造成危害;它既可能维护和保障公民权利和自由,也可能侵犯公民权利和自由。只有当一个国家的权力通过选票箱产生,其分配、制衡与使用都能得到社会共同意志的有效控制与监督,才可以称之为民主制度。对此,本文称之为“民主控权制度”。 格罗特先生在其撰著的《希腊史》第二卷中指出,由于破坏宪章而成为终身统治者,即使统治的很好,公民也不会对其有“丝毫信任感”,其原因就在于:“他的统治自始就是非法的”,他的权力是不受监督的。毋庸置疑,在当代社会,暴力获得权力的当权者无论如何强大,人们都不可能承认其统治的合法性,社会都不可避免地要孕育一场以“民主控权制度”为目标的变革形势的成熟。在这个时期,改革的主要任务,就是对国家权力设置进行我称之为“内调外治”式的革新,以落实“人民主权”的最高价值,确保“民主控权制度”的实质性兑现。
    所谓“民主控权制度”的“内调外治”,是指权力自身调理的“五法三禁”和权力外部治理的“两方面”。本文所称的“民主控权制度”之道的出发点,就在于揭示国家权力运作实现这一目标的具体途径与方法。
    具体说来,权力自身调理“五法”为:限制法、分解法、制衡法、公开法、监督法,“三禁”即:禁犯人权、禁犯私权、禁犯少数权;权力的外部治理制约的“两方面”是指:以权力制约权力、以权利制约权力。本文以下逐一展开阐述。
    一、权力自身调理的“五法三禁”

    首先是权力自身调理落实“五法”:一是权力限制法。权力限制法是指通过修宪对政府权力加以限制,使其只保留部分管理权和审批权,法无规定的公民权利领域,政府不得干涉。二是权力分解法。即通过立法,将国家权力的“面包“切开”,分别由不同机关和官员掌握,防止任何权力的独占与独断。三是权力制衡法。立法机关、行政机关和司法机关相互牵制,重在落实对行政机关依法行政的控制权,彻底改变目前中国特色的“大政府、小司法、可有可无的立法权”局面。四是权力公开法。政务必须公开,一切行政行为必须在公众阳光下进行,政务“暗箱操作”将视为非法,社会有权以此为理由问责政府。五是权力监督法。通过设立规则,相应建立其对政府权力的监督体系,如违宪审查制度,立法审批制度,议会质询制度、罢免制度、听证制度、复议制度,以及相对独立的审计制度、监察制度等等。总之,公权力得到有效制约,是法治国家的本质特征,也是根治腐败,保障人民权利的重要途径。
    其次是权力自身调理实现“三禁”。政治体制改革的关键是要构建科学的政治权力体系,在执政思路上必须设定三个禁区:一是人权禁区。基于一切权力来自于人民委托的思路,政权存在的最重要目的就是保障公民的基本人权,任何国家权力都不得侵犯宪法保障的公民基本人权。“人权高于主权”已是当今社会的普世价值,国家观念必须彻底改变中华社会“重政权、轻人权”的传统意识。二是私权禁区。民主社会,是在社会公约基础上建立起的秩序,国家必须树立公民私权领域不得侵犯意识,公共权力必须尊重公民私权,不得干预私权领域。公权涉入私权领域,必将导致公民权利的弱化,进而导致人权的丧失,权利被剥夺。 三是少数人权利禁区。我这里所说的少数人既包括“可见的少数”,也包括“非可见的少数”。所谓“可见的少数”,如不同种族、肤色、外形等等的少数人,所谓“非可见的少数”,如宗教、语言、文化、教育、传统习惯和政治见解等等的不同。保护少数人权利是当代政治文明的重要标志之一。圣雄•甘地有这样一种看法:对一种文明的评价和判断,可以看其对待少数人群体的态度。一个国家给予少数人群体的待遇是对该国容忍程度的考验。当今世界上已有不少保护少数人权利的国际公约,如《消除一节形式种族歧视国际公约》、《取缔教育歧视公约》以及《联合国宪章》、《世界人权宣言》等等都对此加以了规定,保护少数人的权利与自由,已经成为各国政府的义务。现代合法的社会秩序,不仅应当体现多数人的利益和自由,也应同时对少数派保持其独立性加以尊重与特别保护。国家公权力不得以“多数人”的理由干预必须保护的少数人的权利禁区。
    二、权力外部治理的“两方面”
    首先是“以权力制约权力”。所谓“以权力制约权力”,是指对国家权力体系设计 配套建构的各种专门监督机制。除了立法权、行政权、司法权之间自身的制约关系外, 设计建立三权之外的外部独立监督机关,以进一步制约权力。 现代社会日趋复杂化、高风险,其出现的问题常常是多原因、多中心的,不是立法、行政、司法三机关所能个别解决的,因而需要一个综合性机构的多维监督。新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署、法国的行政法院 、奥地利的宪法法院等,都是相对独立的国家权力的外部监督机构,在实践中行之有效。中国目前实行的各级人大、党纪部门和行政监察机关、、审计组织等都享有一定程度的监督权。但这些部门实质上还是在党委的统一领导下采取“联合办公”的形式,且机构重叠、分工不明、权能模糊、相互扯皮,效率低下,根本不可能发挥权力外部独立、有效的权力治理监督机制。
    其次是“以权利制约权力”。“以权利制约权力”,是指明确国家权力和公民权利之间的对治关系,充分发挥公众对于国家权力的外部监督,以权利制约权力,使公民在履行自身权利的过程中,对于国家机关及其公务人员依法行政进行监督。按照“人民主权”的观点,公权力代表着社会共同体的共同性,政 府只是实现人民共同利益的代理人。卢梭在《论社会契约》一文中谈到:“人人都生来平等和自由,就只有为了自身的利益才让渡自己的自由”。既然每个人都把自己交给了所有人,也就不是交给了任何个人。人们既然把支配自己的权力交了出来,也就获得了同样的权利支配所有参加的联合者。那么,也就得到了与自己失去的一切等价的东西。这一原理表现出以下二重性:人们既享有权力保障的权利来监督权力按自己的授权范围使用,并有服从这种权力使用的义务;而权力既拥有支配一切人的资格,又同时负有保障一切人权利的责任和接受一切人监督的义务。这就是权利与权力的对治关系。这在原理上已证明了 违法的权力必然畏惧合法的权利。民主监督的实质,就在于集合各种社会的监督资源,形成社会立体化、多层面的权力监督网络,以实现对于权力控制的“综合治理”。 一切社会组织、社会团体、社会成员都有权通过参政权、选举权、质询权、批评权、建议权、罢免 权、听证权、申诉权、控告权、检举权的行使,维护自身利益,制约公共权力,使民主监督成为确保国家权力合法运行的外部条件。当今时代民众已深刻认识了权力外部控制力量的强大和效力。腐败现象之所以在我国当前能够扩散,关键在于缺乏一个有效的民主权力制约机制。没有界限和不受制约的权力,必然会腐败。孟德斯鸠早就说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”
    此外,在传统法制向现代法治演进的过程中,又崛起了与立法、司法、行政权力并列的第四种权力——社会舆论监督。本文认为它也是公民社会从权力外部与公权力相抗衡的独特对治力量。有学者指出,“以传媒为主要载体的公众舆论,既是公民监督制约国家公权力,消除权力腐败现象的‘利剑’,同时又堪称保障公民私权利不受非法限制和侵犯,进而维持公民社会这一私人自治领域高度的独立性和自治性的‘盾牌’ 。”要让“民主控权制度”转化为现实的力量,必须同时借助对权力的外在舆论制约。权力的运作可以而且也必须代理,但权力的委托确认权则不能代理,而且这种委托权必须不断地予以定期确认:一旦被委托者失职、渎职或滥用职权,公民就有权对其批判与惩罚,直指运用民主的方式收回权力委托。因此,必须依法保证社会组织、社会团体、社会成员通过参政权、选举权、质询权、批评权、建议权、罢免权、控告权、言论、结社、游行示威等权利的行使来对治公权。因此,权力制衡的建设需要良好的社会通讯条件、舆论环境。
    通过以上分析,足以说明:只有完成了国家权力内调外治的“五法三禁两方面”,才可以称之为:“民主控权制度”的兑现,中国才能真正步入现代化的民主道路。 
    中国历来不乏权力制衡之术,先秦时代法家就有关于“势”与“术”的探讨,已经涉及了上下权力的制衡问题,但却缺乏现代社会的权力内外调制之道。只有资本世界性扩张所带来的财富创造与分配制度,人类社会管理文明才真正开始了权力的合理分配与制约的宪制之道。尤其是当代西方资本主义国家行之有效的权力配置和监控方法,已在宪政层面上建立起权力分配合理、结构科学、程序严密的相互制约权力体系。本闻所探索的以内调外治“五法三禁两方面”为目标的中国“民主控权制度”建设,无疑将是当下中国的一场新文明政治革命(首发《民主中国》)

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