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牟传珩:打开国家领导人收入的暗箱——让社会的阳光透视公权“私隐”

记得“六、四”学运时,学生领袖们对中共有一个纯朴的的请求,希望国家领导人定期公布自己的收入及家庭成员的财产及其来源,以便接受社会阳光的照射。然而,这个在民主制度中最正常、最基本的请求,却遭遇到国家公共权力的坦克履带与雨点般的枪声。这个事件发生15年后,全国人大、政协两会期间,我的烟台老乡,山东民营科技促进会副会长王全杰先生不负众望,终于向大会提交了一份敏感的政治议案,呼吁“建立政府领导干部个人资产公布制度”,由此引发舆论热议;紧接着去年全国政协委员瞿世镜先生与之相呼应,再次提出“官员申报财产”提案,又备受主流媒体关注。当下,打开国家领导人收入的暗箱这个愿望,已经成为全国民众共同的呼声。这被视之为就是当今中国惩治和预防腐败的一项现实而有效的对策。然而,广大公众与两会代表、委员的期盼,却得到“立法条件尚不成熟”的答复。眼下,两会又在进行,还会有代表、委员能跳开党扮演菩萨救“民生”的话题,呼吁打开国家领导人收入的暗箱吗?
    “新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组的负责人王明高博士,曾在接受《国际先驱导报》采访时说,他们的课题组于1999年开始研究,至今已有多年光景。期间,官员家庭财产登记制度是他们研究的重点内容之一。王明高对记者说,家庭财产申报制度一个突出的特点就是,在明知贪污贿赂行为而不能取得证据时,非法收入本身可以作为起诉或追诉的依据,因而有利于打击、惩治腐败。然而,公开政府官员收入暗箱,却至今遥遥无期。对此,王明高说,他们的课题组曾经做过一项相关调查,结果93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层,这是目前高官运用公权力,继续剥夺公民知情权,维护其收入暗箱秘密的原因所在,致使这个“六、四”学运的最基本遗愿至今不能完成。此据《河南商报》2006年9月30日报道:郑州市政府副秘书长、郑州市法制局长王庆棠9月29日与网民在线交流时声称:“市长年收入属个人私隐,无需向社会公开。”这仿佛就是坦克履带与雨点般的枪声支持的声音。“市长收入属私隐”的说法,代表了当今中国握有公权力的大部分官员的心理。因此人们有理由追问,用纳税人血汗供养的“人民公仆”们,私“隐”的是什么?不就是非法收入吗?如果不是,仆人会对为你开工资的主人隐藏收入吗?需要隐藏的,当然是私拿了主人的东西!怕阳光照射的不就是那些用公权私谋的利益污垢吗?因此,面对享有主人资格的人民,从中央到地方所有官员的收入,都不是“私隐”,都必须接受公众权利的阳光透视。各级官员个人财产收入公开,无疑就是官员个人接受社会监督的义务所在。
    近些年来,包括政治局委员陈良宇等大批省部级高官落马,其中大部分都涉及巨额财产无法说明的问题。但是这些都不是通过监督其无法说明来源的财产查处的,而是通过落后的举报等方式引发的。各级贪官之所以能够肆无忌惮地大发不义之财,一个重要的原因就在于可以把非法收入“私隐”起来,而“无需向社会公开”,更用不着说明来源。举个现成的例子:被称为“豪赌镇长”的广东东莞市塘夏镇镇长李为民,因涉嫌挪用公款1.1亿元用于赌博和个人经营,涉嫌受贿171万元、贪污106.2万元受审。在庭审李为民犯罪事实时有这样一个细节:对近亿元的挪用金额,表示他会很快还清。经权威机关透露,李为民以个人及妻子名义拥有房屋30间共8702.76平方米,商铺6处共205平方米,地皮7块(含别墅用地1块)共1168.5平方米,他参股的公司有近10家。假若李的财产能定期进行申报并由公众进行监督,会有如此巨额财产无人关注与调查吗?这个小小的镇官,岂不就是中国特色这湾拒绝人民监督的浑水里养肥的贪腐大鳄?那么,那些无人监督的,按权力大小瓜分“猎物”的县长、市长、省长到中央首长们的“收入私隐”暗箱里,又会有怎样的“风景”呢?
    因此,我们有理由相信:中国当权者之所以面对社会一浪高过一浪呼吁“建立政府领导干部个人资产公布制度”的民意于不顾,就是患了“官员财产公开恐惧症”。在这其中,有的官员是因怕来路不明财产被公开,导致违法犯罪事实得以暴露,而落得个身败名裂,甚至坐牢杀头的下场,所以要拼命抵制建立政府领导干部个人资产公布制度;有的官员虽财产不多,违法犯罪证据不充足的,但也怕交代财产来源后会名声受影响,或是被赶下台,所以不愿官员公开收入制度实行;还有的官员刚刚上台,来不及榨取敛财,害怕不能再发不义之财,同样会极力反对官员财产公开立法。此外,由于中国长期以来实施维护官僚特权的公务支出和工资分配制度,公务员的收入分为表面收入和实际收入两部分。工资单上的各种收入属于表面收入,除此之外,以出差补助、住房补贴、单位福利、工作特权等方式获得的实际收入,则远远高于表面收入。毋庸讳言,所有官员还有谁也说不清的腐败收入。例如,党政机关公务接待费开支中,就包括进豪华酒店,喝高档酒水,吃天价宴席,到豪华娱乐场所进行奢华消费等腐败现象,这也就是在社会上广为流传的民谣“吃喝嫖赌全报销”现象。还有私客公待、公款送礼,巧立名义,乱发补助、津贴,化公为私,损公肥私等等,已使中国公务开支腐败公开化、集体化、经常化了。从某种意义上说,眼下是小官员小腐败,大官员大腐败,甚至是整个领导班子集体腐败和整体官员场的场际腐败,以及包括配偶、子女、亲朋好友、秘书、司机等群际范围的圈子都一起收益,共同腐败。在此种中国特色的污垢制度中,如果官员要申报财产,那么究竟是申报表面收入,还是申报实际收入?如果申报表面收入,80%以上的官员将会面临巨额财产来源不明的犯罪指控;如果申报实际收入,就会制度性地曝光官僚体制的整体性腐败。这正是“执政为民”的统治者们最害怕见到阳光的本质所在。总之,当今中国,执政者及其官们的“财产公开恐惧症”心理虽林林总总,各怀鬼胎,但共同向社会透视了一种信息:凡是那些抵制“建立领导干部个人资产公布制度”的官员们的收入暗箱里,一定是有猫腻的或正在发生着猫腻的。

    “公布国家领导人个人及家庭私人财产来源的制度”,不仅是人类社会民主管理的文明成果,更是时代发展的必然趋势。当今世界,除了部分非洲及中东地区的国家以外,绝大部分民主国家,包括许多亚洲国家,都在实施定期公布国家领导人个人及家庭私人财产来源的制度。这一制度最早起源于230年前的瑞典。早在1766年,瑞典就制定了公民有权查看从一般官员直到首相的纳税清单的法律规定。这个制度由于发挥了对执政者的有效监督,所以一直延续下来,并被世界许多国家借鉴,构成极具约束力的反腐机制,故又被称为“阳光法案”。 1883年英国议会通过了《净化选举,防止腐败法》,这是世界上较早的一部有关官员财产申报的法律。到了20世纪七八十年代,泰国、墨西哥、新加坡、韩国、俄罗斯、尼日利亚等国也都不约而同地实施了官员财产申报制度。这一制度一直是世界各国政府反腐败斗争最普遍、通用且强有力的武器。这一制度的实施,从公权资源分配的源头上遏制了官员腐败,是社会民主化管理吏治链条中不可或缺的重要一环。无论在哪个国家,要想有效地防止官员贪污腐败,必须明确地以立法形式强制、严格实行申报官员个人财产、来源及各种投资活动的制度,以便于公众阳光的投射。2002年6月17日,墨西哥《信息公开法》通过后的第7天,1万名国家公务员因未按政府规定在国家审计局指定的网站上公布自己的财产状况,受到墨西哥政府对他们做出的停薪、停职15天的处理,就是最好的范例。
    世界上实施官员财产申报制度最具影响力的,当属美国国会1978年通过的《美国政府道德法》。该法明确规定包括总统、副总统、国会议员等在内的官员,均需申报财产并公开。同时,财产申报还必须包括其配偶或受抚养子女的财产状况,并按规定程序提交财产状况的书面报告。1985年,美国还对所有会计员及雇员的家庭财产申报,作了更为详细的规定。依据此法规定,对于拒绝申报和作虚假申报的一般公务员,应对其作出5000美元以下的罚款;若各机关首脑拒绝申报或提供不实的申报资料的,则由司法部长予以处理,各级政府首脑亦应对其采取适当的人事或其他措施。美国公布包括最高领导人在内的家庭收支情况,是体现阳光政府的阳光政策,有力地防止了以权谋私,权钱交易,让选民直接透视各级官员收入的“私隐”,以促使所有官员廉洁奉公,遵纪守法。这表明,美国政府官员确实愿意接受选民监督。要想做官、当领导人,就必须接受选民监督,不怕选民监督,别想利用权力来发不义之财。美国在实行官员家庭财产申报制度之后,因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数,其中影响最大的是众议院议长赖特违反道德法规案。1989年赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职,成为200年来美国第一位因此被迫辞职的众议院议长。
    去年4月14日,美国白宫公布了总统布什和副总统切尼2005年的收入及纳税和捐款统计。布什和夫人劳拉的总收入为73.518万美元。它主要由布什的年薪40万美元和他们委托信托公司进行投资赚到的钱组成。但布什夫妇去年向国内税务局缴纳了联邦税金18.7万美元,向教堂和慈善机构捐款7.556万美元。此外,布什夫妇在得克萨斯州有一农场,也交了2.6172万美元的财产税。如果不将其农场财产税计入,布什夫妇年收入实际剩余为47.262万美元,等于用了35.71%的总收入作为缴税和捐赠之用,其中税金占25.71%,捐赠占10%。副总统切尼夫妇总收入为882万美元。它主要是兑换了他们以前持有的股权及切尼出版了三本书的收入,加上切尼副总统年薪20.5031万美元,还有他在2000年8月16日之前担任一家能源公司的首席执行官,该公司去年向切尼支付了21.1465万美元的递延补偿金。切尼夫人除了著作版权收入之外,还从美国企业研究院得到工资,美国的《读者文摘》为她支付的退休福利金(她曾是该杂志董事会成员)。而切尼夫妇去年向慈善机构捐款大约687万美元,包括给乔治•华盛顿大学医学中心和怀俄明大学基金会等的捐款。在扣除捐款后,切尼夫妇的收入减少至195万美元,但还缴纳了52.936万美元的税款。因此,切尼夫妇将他们的总收入的77.9%作了捐款,实际收入只有142.064万美元,仅占名义总收入的16.1%。相比之下,“为人民服务”的中国红色领袖们,那位如此详尽地公开了自己的全部收入,并将其中的大部分用于缴税与捐赠?这样的领袖,所代表的是怎样的社会制度不是已昭然若揭了吗?
    今天正在召开的中国两会代表、委员们,谁还关注让社会的阳光透视公权“私隐”?我不知道这个用“六、四”枪声封杀的“打开国家领导人收入暗箱”的呼声,还能被政府回避多久?
    (首发《人与人权〉)

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