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牟传珩:解读中共三代党权政制演变历程

本文试图从当代中国政治权力分配和制度边际变化的两个角度,探索中共建制后由毛泽东时代的一党统权“三合一体制”,到邓小平传承至江泽民时代的一党威权的新“三合一体制”,再到胡温时代趋向一党控权“混合体制”的三种权力模式演化轨迹,进而为分析中共下一步的政治体制发展提供基础性的认识。
    自中国共产党借助暴力在大陆建立红色政权时起,中国就名副其实地形成了纯粹一党统权政体。1957年的老右们称这种政体为“党天下”。这种政体在政治上叫做“无产阶级专政”,在经济上就是公有制加计划化。中共领导下的中国,一直实行的既不是议会制民主政体,也不是总统制民主政体,而是所谓形式上的“议行合一”,但本质上却是“党政合一”的集权政治体制。
      中共在大陆取得政权后,一夜之间完成了经济公有化和计划化,为一党统权政体奠定了牢固的经济基础,确保了执政党对经济活动的集中、全面、统一管制。在中共绝对领导下的这种体制中,党政合一、政经合一,政企合一。我称其为一党统权下的“三合一体制”。在毛泽东时代,社会不再存在真正意义上的自由企业、经济行业组织或民间自愿组织的自主与自由权。因为自主性的组织权会与一党统权的治理方式发生冲突的。那时所有的活动都公有化了,自主组织存在的基础也就没有了。此外,在社会思想形态中最活跃的是知识阶层。而解放初期知识分子群体的自由向往,与中国共产党所需要的统权,同样存在冲突。因此,毛泽东需要对这个群体进行改造,以便让他们忠诚于新的权力统治方式。因此毛发动了一系列的政治教育与政治运动,用强制方式推行文化专制与思想专政,反右、文革就是最典型的政治教育与运动。毛泽东时代的中国,几乎所有的经济生活、社会生活和知识生活都统一在政治生活的垄断之下,政治权力无限伸延,没有边界。毛泽东把这称之谓“和尚打伞,无法无天”。
      在党内权力结构方面,一党统权制采用自上而下的金字塔权力分配体系。权力的最高层是中央政治局。按中共党章规定:一切重大决策都由中央政治局决定。然而,在毛时代一党统权制下政治局中,党领袖与政治局的关系有两种,一种是集体统权制,一种是党魁统权制。集体统权制模式,是指权力统一于最高决策层团体,党魁与成员地位无明显差别,决策通过协商与表决的方式进行,采取“少数服从多数”原则,只有在意见分歧比数相当情况下,党魁才有决断权。党魁统权制模式,是指党魁是政治局中的主宰者、裁判者,政治局是党魁绝对领导下的决策机构。中共在全国建制后的前十年基本采用的是集体统权制,而1959年庐山会议后,毛泽东的个人权威与党魁地位日渐突出,中共政治局由集体统权制向党魁统权制转变,到文革时期已走向了极端。这个时期中国宪法上的其他权力机构,已完全成为政治花瓶。
      二、邓江时代一党威权的新“三合一体制”布局

    自邓小平上台以后,提出拨乱反正,否定文革,大量平凡“冤假错案”,笼络统治集团政治精英,并对毛泽东时代政治体制做出相应的改革,开始探索改良中共一党统权“三合一体制”。邓小平正对毛泽东时代遗留下的制度说,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。”为此邓小平、赵紫阳、胡耀邦等提出“党政分开,权力下放”的政改主张。1987年10月,中共十二届七中全会公开了《政治体制改革总体设想》,随后又写入十三大报告中。该报告提出了近期政治体制改革的主要内容为:实行党政分开,权力下放,建立社会协商对话制度以增强活力。当时在邓小平看来,权力下放是有利于调动基层积极性的一手;而党政分开又是加强并改善中共社会控制力的一手。邓的政改目的是要更好地实现共产党的领导,而不是削弱。  
    所谓“党政分开,权力下放”,就是对权力进行切割,以限制政治权力的边界。这种分开与放权,最初是从农村经济“包产到户”开始的,后来发展到“扩大企业自主权”等一系列放宽经济的政策。这种所有权与经营权分开的经济改革,直接导致了建立在此基础之上政体形式发生了转换。经济生活的自主性空间一旦从政治的统权中解放出来,生产组织就必然要求政府进一步松绑,导致经济体制与政治体制之间分开。随着中共政府推进以股份制和现代企业制度为核心的国有企业改革,经济生活与政治生活的分离就不可避免了。如此同时,政体放权的另一个结果就是促进了各类自治协会、群众组织的发展,使之获得了相对的自主性,从而客观地推动了公民社会的成长。我在《聆听公民社会到来的脚步》一文中写到:这个时期,“在国家权力体系相对松弛的控制下,中国民间社会有所成长,一些异议人士和民间组织活动日益活跃。”
    中共传统的制度设计,是由一党来集国家全部权利,也就是党权政权一体模式。在邓小平们看来,如果在党政不分的前提下,单方面权力下放,便意味着党政权力一起放下去,那么中共中央的最高权威便会被双重削弱,无法保障其统治集团驾驭局面的能力。而党政分开,党从政府权力中退出,当政府权力下放时,党的权威则会不受影响。这就是邓版改革老谋深算的心机所在。
      于是邓小平们设计,在党从政府事务中退出之后,要进一步加强党的最高层精英统治,把党的主要精力专注于选择执政首脑,并通过控制首脑来控制政府,而且还要在议会通过控制大多数代表,来保障自己的意志能转变为法律与政策得以推行。党本身不再直接指挥政府,从而使党务行为与行政行为在形式上实现分离。在这样的改革设计方案中,党中央要通过行使政府首脑提名权和议会提案权与表决权,来实现党的宏观领导。这种体制我把它称之为“一党威权制”。一党威权体制曾得到不少学术界新权威主义理论的支持。这种理论认为将新权威主义作为现代化进程中的一种过渡性体制,其意义在于推进市场化进程,政府可以有效地运用权威的力量把经济推向市场化的轨道。同时,这种威权制的赞成者们声称,它是以民主为目标,以威权为手段的。然而,威权不过是建立在强制之上的权力,结果只能造成新的集权事实。而后来随着邓小平等老人在党内地位的日显突出,同样打压不同声音,党中央的精英威权,便异化为幕后老人政治专权的事实。胡耀邦的悲剧就是这个事实的诠释;而赵紫阳下台的一个重要原因,正在于他捅出了党内还有太上皇的秘密。
    “6、4”之后,逐渐进入江泽民威权时代。这时,中共不仅不再提党政分开,反而要强调党的领导;不再提权力下放,反而更要强调中央权威;不再提社会协商对话制度,反而要维护党对社会团体的全面领导。1992年10月,中共召开“十四大”,这是由邓小平最后一次直接主导执政权力总体布局的党代表大会。邓在这次会议的所谓“政治安排”,就是决定了后来的党魁不仅兼任中央军委主席,同时任国家主席职务。从此国家主席职务不再仅仅是荣誉职衔,更不再安排退下来的老人担任,开始了树立个人“核心”的“强主席、弱总理”格局。这在实际效果上,进一步加强了党、政、军权的新式三合一的威权。从江泽民时代到胡温接班,中共政制基本上完成了这种一党威权的新“三合一体制”模式。
    三、胡温时代一党控权的“混合体制”趋向
    中共一党威权的新“三合一体制”,实质上是排斥多数平民政治参入而由少数政治精英统治社会的政制,它与民主制在本质上是南辕北辙的。因而随着经济改革的深入,各种利益关系的重新调整,平民被排除于社会管理之外所导致的社会不公日趋明显,已经转化为当今社会的主要矛盾。当今社会,官民对抗,贫富悬殊,腐败丛生,民怨载道,各种社会问题越陷越深,积重难返,而在眼下一党威权新“三合一体制”框架内,社会没有一种平等协商机制与民众意见表达管道。此据《争鸣》月刊记者罗冰报道,胡锦涛在2006年度第12次中央政治局组织生活会议上承认,执政党正面临着前所未有的三大危机的沉重压力和冲突:政治危机、社会基础危机和管治危机。一种政治体制,如果不能通过自我更新改造来应对和缓解社会矛盾,就会自行走向死亡。为此胡温执政以来,大力倡导以人为本、和谐社会、科学发展观等,通过修宪承诺保障人权与私有财产,中共十六届四中全会又通过的《决定》,进一步明确了“和谐社会”的执政理念,要“把一切积极因素充分调动和凝聚起来”。由此不难窥视出“寻求社会和谐,推动政治宽容”,将成为胡温今后体制改革的价值取向。
    在胡温决策层的智囊们看来,目前应对社会危机的有效机制,是在中央有力控制的前提下,对社会实现政治宽容,建立包括容纳平民阶层在内的社会各阶层有序政治参与的混合政体。这也就是本文所称一党控权的“混合体制”。这种政制的维新意义在于:在一党控权混合制的基本架构里,一党领导地位不容挑战,但其权力边际受到进一步的限制,同时容纳一些相对自主的政治权力参入,共同组成各级权力整体,将个人、少数人管理和多数人管理的优点结合起来。这就好比国家控股的股份制公司,党将成为这个国家拥有绝对优势的权力大股东。这种体制令人联想到古罗马共和制和近代的英国君主立宪制。古罗马的政体,就是运用保民官、公民大会等机构来容纳平民诉求,通过贵族与平民的冲突与妥协,形成了权力的混合制。近代英国式的妥协革命,更是借助将底层民众纳入议会,以保障其政治诉求,使绝对君主制变为君主主导下的混合制。
    在胡温执政时期,党的权力边界已有所收缩,在很多社会生活中遭到限制,特别是从经济管理上退下来了。从政治层面上看,胡温时代老人政治已退出历史舞台,党魁个人权威也大大削弱,中共最高层政治局常委会已形成集体决策机制。从经济层面上看,社会经过近30年的改革,已走向混合经济形态。2003年,中共十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式。这便是用正式文件形式对中国混合经济的首肯。如此同时,民间组织也获得了较大的发展空间。此据民政部的统计,到2005年3月,全国正式登记在册的各类民间组织约28万,但实际存在的数量远远高于这个数字,一些学者估计至少在200万个以上,有的估计甚至高达800万。由此经济发展与公民社会成长的现实,就决定了社会利益的多元化与价值观的多元化以及社会群体诉求的多元化。因而自然会向能够包容差异,并与这种多元化相适应的政体过渡。胡温当局已认识到,要在一种社会各阶层不断分化,矛盾越来越突出的时代维持政治稳定,实现社会和谐,就必须有一种能够让所有的意见都能参与政治协商的制度,而一党控权的“混合制”,就是他们所期望的这样一种政制。

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