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牟传珩:全球最昂贵的政府——盘点中共执政成本


   现代社会政党执政,系指来源于民,并按宪法程序执撑国家公共权力。毫无疑问,现代执政行为必须具有“法理正义”,而且必须依照民主原则与科学的规则使用公共财政资源,维护和发展国家和全体国民的利益,以体现社会公平与正义。然而,世界上一切非人民性的政权,都是不顾民生,大量耗费民脂民膏,把国家财政的主要方面用于维系统治者单方面的利益,执政成本巨大而国民收益甚少。前苏联红色政权不顾人民疾苦,大量消耗财政资源用于对外军事争霸,对内维系秘密警察和意识形态高压统治,导致国民日趋贫穷,怨声载道就是例证。因而能否贯彻“以最少的执政成本耗费,来争取最大惠及国民”的原则,便是现代社会衡量一个政权是否真正来源于民,执政为民的根本分水岭。由此可见,执政成本问题,实际上是一个涉及执政正义的伦理问题。执政成本不为民所用,就是执政败绩。人类社会实践证明,不少执政主体,都是因为滥用、浪费执政成本导致执政败绩而最终跨台的。
   眼下,中共“十七大”刚刚闭幕,据说会议的主旋律是要“发展民生”;温家宝总理今年两会上也信誓旦旦地要让“公共财政的阳光”惠及全体国民。然而,中国的行政成本挤压民生空间,却是世界上最突出的国家之一。所谓行政成本,是执政成本的主体部分,是指政府行政活动对经济资源的消耗。从狭义的角度看,政府机构正常运行需要消耗资源,比如建筑物、办公设施、人员工资等。从广义的角度看,政府行政成本还包括政府行政决策所付出的代价。政府的财政支出,主要有三大块,即经济性支出、社会性支出,以及包括行政管理费和国防费用在内的维持性支出。行政管理费所包含的内容是,行政管理支出、党派团体补助支出、外交支出,以及公安、安全、司法、法院、检察院等机构的支出和办案费用补助。中国目前执政成本最大的问题在于,行政管理费的比重和增速远远高于社会性支出。
    中国目前还有1.2亿多人口生活在贫困中,而政府行政管理经费增长之猛,成本之高,已经达到世界少有的地步,而且近年来还在攀升。此据媒体资料显示,自1978年改革开放以来至2003年25年间,中共的行政管理费用增长了高达87倍,高于同期财政收入增长和GDP增长。行政管理费用占财政总支出的比重在1978年仅为4.71%,到2003年上升到19.03%,近两年来仍居高不下。有报道称:政府行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10%到2005年的19.2%。20年间增长将近一倍,超出国际货币基金组织15.6%的标准。
   两会期间,全国政协委员、国务院参事任玉岭在提案中公布了一组调研数据:中国的行政成本不但远高于欧美发达国家,而且也高出世界平均水平。 全国政协委员欧成中则认为:目前,中国行政管理费是美国的两倍、法国的三倍,成为世界上行政管理成本居高的国家。又据中央党校《学习时报》第326期报道:2004年我国公车消费财政资源4085亿元,干部公费出国消耗财政费用达3000亿元,全国一年的公款吃喝在2000亿元以上,三者相加总数高达9000亿元以上,如果财政收入按3万亿元计算,几乎接近于财政收入的三分之一。中国政府这种行政部门日常运作成本无节制膨胀,很大程度上是由于政府按一种利己主义的高消耗模式运转的。

   官方公开的一份对近百名不同区县干部的问卷调查结果显示,在行政费用虚高中,公车使用费用、接待费用、政绩工程、形象工程费用已成为干部也不满的焦点:
   关于公车费用。中国目前有公车数百万辆,每年消耗超过2000多亿元,其中真正用于公务的约占三分之一,且党政机关部门公车每万公里运输成本成倍高出社会轿车的运输成本。此项调查显示:约24%的干部表示对当前公车使用情况非常不满意,约47%的干部对公车使用情况不满意。在选择3个对于县级政府改革的最重要措施时,约48%的干部选了“大幅度减少公车使用的数量和范围,实行公车改革”。当前公车使用存在三方面问题:一是公车私用;二是公车资源不能优化使用,有些部门一年用不了几次车,但依然配车,尽管大部分时间车辆空停,但每年的养车费用和人力成本一分都不能少;三是公车使用中存在攀比心理,而且有了车就要用够。
   关于接待费用。约12%的干部表示对于接待费用情况非常不满意,55%的人表示不满意,21%的人认为严格控制接待费用的数量和范围是对政府改革的最重要措施之一。他们普遍反映接待费用随意性大,由于缺乏明确细化的接待标准规定,接待费便直线上升。一顿饭的费用就会上千元甚至数千元。粗略统计每年公款吃喝的费用达上千亿元。
   关于“政绩工程、形象工程的费用”。调查显示,17%的人对当地的政绩工程、形象工程非常不满意,56%的人表示不满意,52%的干部认为应该在西部地区的县级以下政府停止一切政绩工程、形象工程。“为了迎接一次会议的召开,迎接领导的视察,就投入大量的钱将路边的房子重新粉刷,虽然按规划这些房子两个月后就要拆除,真是荒唐!”调查中,一名当地干部愤愤地说。一些政府举巨债打造超豪华大广场、大剧院、大体育馆、高尔夫球场及大学城等标志性工程。各级政府的办公楼愈来愈气派,甚至一些欠发达地区政府也盖起豪华建筑,例如,中部一个国家扶贫开发重点县年财政预算不足1亿元,却建起了耗资1000多万元的办公楼;南部一个只有7名村干部的村委会耗资400多万元兴建办公楼。还有公费出国旅游。近年来官员出国考察和培训热在各地持续升温,公费旅游屡禁不止,每年耗资数以千亿计。
   此外,政府一方面由于财政供养人口过于庞大,“官民之比”居高不下,使一些地方财政不堪重负,甚至捉襟见肘;另一方面,文山会海、挥霍浪费,也在大规模地侵吞有限的财政资金。更值得关注的是,不少地方财政供养人口中,多有“吃空饷”的。据报道,仅四川省就清理出3.7万多。“吃空饷”人员,每年冒领经费达6400多万元。河南也清理出万多“吃空饷”人员,涉及资金1.53亿元。如此大小蛀虫每日每时都在消耗“公共财政的阳光”。
   更有甚者,是一直为中共执政提供软力量支撑的“公共财政”无底洞——党务、党庆、党会议以及进行普天盖地的大量宣传“伟光正”和“红色记忆”意识形态的费用。这笔被隐秘了的让纳税人买单的天文数字开销,官方从来未予公开。还有政府运用公权力侵犯言论自由,封锁网络信息,打压异见人士、民运人士,法轮功人士、维权人士等,维持对社会高压管制的庞大隐性财政开资,也是向来都只掏纳税人的钱包,而不允许纳税人过问的。所以我们很难用具体数据加以说明。
   以上种种开资,还仅仅是行政成本的一部分。行政成本还要考虑行政决策失误损失、政府投资失败损失以及官员利用制度漏洞贪污腐败掉的部分。这一切费用加起来足以支持中国政府是世界上最昂贵的政府的说法。由此以来,在财政收入总量固定的情况下,畸形膨胀的行政开资必然对公共产品的购买产生严重的排挤效应。执政成本加大,挤占了科教文卫医和社会保障等民生所需的公共资源,大大损害了国民的根本利益。这正是中国特色执政成本无节制膨胀的一个无法根治的痼疾。这种中国特色的执政成本无节制膨胀的原因不外乎以下几点:
   1、制度本质不民主。政府的合法性不是由选民产生,因而官员不对民负责,小数人说了算,且不受监督。所谓人大、政协、监察、审计等监督等都属于体制内监督,因此就会形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的局面。本来预算经人大批准后政府无权任意改变,但实际上政府部门不执行预算的情况屡见不鲜,而且政府普遍存在大量预算外资金,导致公共财政使用的随意性和隐蔽性等特点。
   2、权力运行黑箱作业。中国政府机构垄断着全社会的主要信息资源。而政务信息公开与否往往取决于具体政府部门或官员的单方意愿。政务信息想公开则公开,不想公开,则假保密等各种借口予以拒绝,公民根本没有知情权。如此信息高度不对称和社会监督缺位是导致政府行政成本无节制膨胀的重要原因。
   3、没有公共资源负责主体。公共资源名义上归全民所有,但使用的权力却在政府,政府花钱并不对国民负责。这在缺乏公众监督和法律惩戒的条件下,难免造成公共资源的政府利己使用与浪费。
   4、政府对公共资源配置的决策过程排斥公众参与。政府单方面垄断公共资源的定价和配置权,缺乏多元利益和公众约束,尤其是弱势群体利益表达和参与决策的机制,这也导致了行政成本无节制膨胀的又一原因。
   最后,行政部门日常运作成本无节制膨胀,很大程度上是由于政府按一种利己主义高消耗的模式运转,根本不具备“以最少的执政成本耗费,争取最大惠及国民”的民主执政意识。由此可见,中国的政府与有限责任政府相距甚远,中国的财政也不是一个公共财政。因此中国的财政收入首先是用来满足政权利益而不是用来满足公共产品的提供的,如教育、医疗、安全等方面或服务的需要。因此必然导致当今中国公民“住不起房,上不起学、看不起病”新三座大山压迫的现实。
   中共“十七大”再次明确:中国特色的所谓“改革”,走的是一条完全由“党主政府领导”之路,即由党掌控的政府来组织和分配资源。可笑的是针对政府自身的改革,也就是政府运行成本改革,也排斥“公众主导”和“市场主导”。这就很难形成一种利益多元化的讨价还价博弈机制。党主政府改革,依然是让官员自己决定怎么花钱,那么“公共财政的阳光”惠及的永远还是政府自身。当下的问题正在于,政府垄断了对所有改革事务的“主导权”,公众根本不能讨价还价。例如,公车改革如何对官员进行补偿,政府说了算;财政收入增加了如何对官员进行奖励,也是政府说了算;公务员工资如何涨,涨多少也是政府说了算。凡此种种,国民甚至连知情权都没有,何谈监督?又何谈讨价还价?如此中国特色的“改革”还有什么前途?
   世界上任何政府都是靠公民的税收得以维持运作的。政府本质上是一揽子公共产品的集合物,公众纳税供养政府的目的正是为了获得廉价的公共产品。因此,财政必须是民主的,只有在民主财政条件下,才会有廉价的政府。《荀子•富国》说:“足国之道,节用裕民,而善臧其余。”荀子所言的正是一种执政廉价裕民之道。而流行于21世纪的全球“新公共管理运动”的一个重要组成部分,就是公共部门推行绩效管理。它要求在作公共决策时,在制定战略、进行决策、推行改革时, 都要依据“以最少的执政成本耗费,争取最大惠及国民”的原则,进行成本决策和绩效决策,尽可能减少公共耗费,以扩大国民收益。要做到这一点,不能仅仅依靠政府本身的改革,更要借助于社会各种力量的自主参与。正如市场上不能有买卖双方讨价还价,商品必然会昂贵一样;“执政成本”如不能为社会多元利益讨价还价,公共产品也必然是老百姓承担不起的昂贵。

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