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中美两国国会频繁交流 展露完善立法体制新机

   中美两国国会频繁交流 展露完善立法体制新机

   

   本报记者 王光泽

   北京报道

   

   

   在中国政府和华盛顿白宫之间的频繁交流的同时,中国全国人大和美国国会山之间的交流最近也跃上了一个新的台阶。继1999年美国众议院和中国全国人大建立交流机制以来,今年年初,中国全国人大和美国参议院就建立正式交流机制也达成了一致协议。

   

   两国立法机构交流机制的建立,不仅是两国全方位外交的延续,还是两国立法机构互相学习、取长补短、完善立法体制的重要契机。

   

   经常交流机制的内涵

   

   2004年1月1日至3日,中国全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁、外事委员会副主任吕聪敏等一行前往美国夏威夷,与美国参议院临时主席史蒂文斯和资深参议员井上健举行会谈,就全国人大与美国参议院建立正式交流机制达成一致协议,并签署了谅解备忘录,决定成立中国全国人大——美国参议院议会小组。2月26日,十届全国人大常委会第七次会议审议并通过了关于中国全国人大与美国参议院建立正式交流机制情况的书面报告。

   根据中美两国签署的备忘录,中美两国立法机构每年将各派遣12名资深议员参加会议,地点分别在北京和华盛顿。美国国会参议院临时议长史蒂文斯表示,两国资深议员之间的首次会谈将于今年8月在北京举行,全国人大常委会委员长吴邦国将主持这次会谈。另外,两国议会间的第二次会谈将于2005年在华盛顿进行。双方交流计划中还包括派小型代表团互访以及双方派遣工作人员进行考察访问。

   迄今为止,美国仅与英国、加拿大、墨西哥的国会建立了类似的交流机制。美方表示,美国参议院与中国全国人大正式交流机制的建立,得到了参议院两党领袖的大力支持和充分授权,并拨付了专项资金支持运作,这表明美方对加强美国会与中国全国人大友好关系的高度重视。

   海外分析人士认为,从中美两国立法机构的交流计划来看,美国国会视中国全国人大为对等的立法机构,将彼此之间的交流看作是两国“国会”之间的交流。

   

   外交领域新突破

   

   长期以来,中国对美外交中偏重于对美国政府的外交。对于三权分立的美国而言,美国政府只是立法权、司法权、行政权中的一环。事实上,美国对华的外交政策、贸易政策都是由美国国会在背后主导。

   然而,由于中美两国的立法机构没有正常的交流机制,很多美国国会议员很少到中国来,对中国的情况并不十分了解,对中国立法和政策的理解存在着隔膜和误读。

   为了更好地把握美国各权力系统的对华政策,需要实现对美外交渠道的多元化。1999年,中国全国人大和美国国会众议院建立了交流机制。五年来,美国众议院多次派遣议员来到中国,增进了对中国的了解。

   此次中国全国人大和美国参议院建立正式的交流机制,是1999年和美国国会外交工作的延续,并实现了和美国参众两院的全方位外交。

   在建立交流机制备忘录的签字仪式上,中方小组组长、全国人大常委会副委员长盛华仁说:“我们今天确定的会议机制是高层次的,也是权威的。在机制框架内,双方将就共同关心的重大问题,有计划、有目的、有准备地开展对话,进行探讨,这对不断加强中国全国人大与美国国会的交往,进而推动中美建设性合作关系的发展产生重要影响。”

   

   完善立法机构的契机

   

   美国国会和中国人大同为立法机构,在功能上既有很多差异,也存在着很多相似之处。

   美国国会的权力只占国家权力的三分之一,另外两大权力是最高法院和白宫。这三种权力互为犄角、互相制衡。国会有权通过或不通过总统提名的大法官候选人,甚至有权弹劾总统。中国宪法也明确规定全国人大是国家的最高权力机关,其权力涵盖立法、监督和国家重要人事的任免。

   中国全国人大代表人数很多,代表广泛,以第十届全国人大代表为例,确切人数为2985人。另外,类似“下议院”的全国政协委员还有委员2300余人,总数超过5000人。以中国人大目前的规模,难以就立法问题在议会中展开辩论,完成一个循环辩论大约需要四个月。与中国比较起来,美国国会的规模要小得多,美国众议院固定席位435人,参议院固定席位100人,加起来不过535人。

   美国国会议员则将立法视为自己的第一天职,每一项法律从立案到审核、辩论,再到总统签署最后成为法律,其过程之冗长之繁琐,超乎常人想像,也因此突显了法律的尊严。

   美国国会的立法程序,一般是先由选民或民间组织向本州或本选区的国会众议员提出立法要求,再由议员将立法要求的书面议案提交给众议院。经过国会专门委员会听证、辩论、通过后,提交众议院全体会议进行表决。通过后再提交参议院表决,最后送交总统签署成为法律。中国全国人大的立法程序既可由人大代表提议也可由其他重要国家机构提议,由各专门委员会制定之后交由全国人大常委会表决。

   美国国会的议员都是专职议员,一般来讲不得兼任其他工作。去年中国全国人大也增补20名年富力强的专职常委,他们都有深厚的专业背景和实践经验,将为全国人大注入不少活力。

   美国的国会议员都是经过激烈的角逐而产生,他们首先是对自己选区的选民负责,然后才是对政府负责,因此议员经常与政府的意见不甚一致,甚至常常对政府发生诘难。中国全国人大也逐渐增强了对政府的监督职能,对政府提出质询的议案近年也有逐渐增多的趋势。

   北京大学法学院宪法学博士黄信瑜认为,中美两国立法机构的经常交流机制的建立有助于两国立法机构互相学习、取长补短,将会进一步完善两国的宪政体制。

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