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人民代表大会制度:中国特色宪政的基石

   人民代表大会制度:中国特色宪政的基石

   ——蔡定剑教授访谈

   

   本报记者 王光泽

   北京报道

   

    今年是人民代表大会制度建立50周年,也是宪法颁布实施50周年。1954年9月15日,1211名全国人大代表走进中南海怀仁堂,第一届全国人民代表大会第一次会议在这里召开,标志着我国以人民代表大会制度为根本的政治制度得到全面确立。

   

    为了纪念确立半个世纪的人民代表大会制度,官方和民间相继举行了多种形式的纪念活动。8月20日至8月22日,《人大研究》杂志社在甘肃兰州召开了宪政建设与人大制度理论研讨会。9月25日至9月26日,中国政法大学主持召开了人民代表大会制度与社会主义宪政建设学术研讨会。在本次会议的间隙,本报记者专访了中国政法大学教授、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑教授。

   

   

   二十一世纪:本次会议上不断有学者提出了“社会主义宪政”这个概念,您认为这个概念成立吗?

   蔡定剑:我个人是认同“社会主义宪政”这个概念的,我国在宪法和执政党的十五大上就提出了建设社会主义法治国家的目标,我认为,一个完整意义上的法治国家就是宪政国家。中国人民代表大会制度成立五十年了,1954年的第一届全国人大的召开,是1949年建国后第一次行使制宪权,“五四宪法”已经成为我国宪政发展的源头。在我国,稳健推进政治体制改革一直是和经济体制改革同等重要的目标,所以我们必须以五十年来的宪法传统为平台,开创出具有中国特色的社会主义宪政。

   

   二十一世纪:中国人民代表大会制度能否具有足够的资源成为宪政的发展平台?

   蔡定剑:经历了五十年的人民代表大会制度和宪法传统的母体中,同样有着可以借鉴和发掘的资源。和国际上通行的宪政模式一样,我国的人民代表大会制度具有“主权在民”的基本宪政理念。甚至可以说,宪政的基本理念和人民代表大会制度的基本原则是一致的、同源的。在“代议制”、“选举制度”、“分权制衡”等很多具体问题上,人民代表大会制度和宪政也具有相当的相似性。人民代表实际上就是代议员,并且是通过选举产生的,县乡人大代表还实行了国际上通行的“普选制”。至于“分权制衡”这一原则,“三权分立”并不是“分权制衡”的唯一模式。我国的人大制度规定司法、行政、立法等部门之间实行的是分工协作,共同对人民代表大会负责,这个“分工”实际上就有分权制衡的意思。

   

   二十一世纪:我国人大制度实行的是议行合一,一项统计数据表明,有接近一半的全国人大代表是各级行政和司法官员,这种既当裁判员又当运动员的制度设计是不是存在着重大的缺陷?会不会给发展社会主义宪政带来实质性的伤害?

   蔡定剑:议行合一是法国大革命时期发展出来的制度设计,是和当时法国小城市的直接民主制是相适应的。我国是一个具有13亿人口的大国,政治治理和社会管理的分工具有非常细致,实行议行合一的确是显得有些局促。

   议行合一的典型特征就是很多司法和行政官员兼任人大代表。这样做的结果是行政和司法官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租,人大会议很容易开成了干部会、领导的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会,人大会议更像是行政会议,代表中身份差异悬殊,普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督;四是领导干部不兼人大代表,可以减少代表名额,大大充实基层代表和普通代表。可见,官员不兼人大代表有利于延长会期,有利于改变会议行政化的会风,有利于发扬民主。

   基于以上理由,我建议逐步改变人大代表的构成,行政官员、司法官员和军人等国家公职人员最好不要兼任人大代表,否则就必须辞掉公职。不仅如此,还要推行人大常委会的专职化,使常委会成为真正的负责任的立法机关。专职化包括时间专门从事常委会工作,它包括给常委会组成人员配备专门办公室和专门的助理人员。那些不能专职的人员不能成为常委会组成人员,常委会专职化了,才有充分的时间进行调查研究,逐条辩论法律条文,从而提高立法质量。在十届全国人大,增加了若干名专职的年轻委员,说明中央已认识到专委化的重要,并进行了试验性探索。

   

   二十一世纪:那么哪些人适合当人大代表呢?如何才能提高代表的代表性呢?

   蔡定剑:我国人大制度最大的问题是代表不能为选民代言。选民找不到代表,代表也没有自己的选民是非常普遍的现象。所以,代表中有的是哑巴代表,有的是“个人”代表(在人代会上凭自己的能力和水平,发表一通个人见解);跟风代表(代表没有自己的见解,也不反映选民的意见,只有看别人怎么说,看别人怎么划勾),这都是代表与选民脱节造成的。

   中国随着非公有制经济的发展,需要提高非公有经济的地位。需要有反映非公有制经济的政治代表。但是,非公有经济中要有利益代表不等于企业家自己参政,市场经济条件下的企业家参政,会带来诸多的利益冲突,这个问题应值得高度重视。所以,应重新考虑代表制的问题,代表不能再延用身份性代表,而应采取职业性代表,代表身份与职业脱离。这样,人民代表实际上就是职业化的民意代言人、职业的社会活动家。

   

   二十一世纪:要使代表真正与选民联系起来,最根本的办法就是让选举变得真实,选举机制也至关重要,我国的选举制度还有哪些地方需要进一步完善?

   蔡定剑:首先,代表侯选人要以自我报名为前提。过去公民是否当代表不是经公民主动申请,没有意思自愿,而是安排你当代表,有的都不知道就当了代表,不安排你当代表,你再想当也当不上。人大代表是一种服务公职,代表民意,没有自觉自愿的主动性和热衷于代表反映民意,就不可能做好代表。所以,选举的第一环节必须是以候选人自荐报名为前提,没有自荐报名的不能作为候选人。

   其次,要扩大人大代表直选范围。根据我们组织的中国选举状况的调查研究,中国已经完全具备了在县乡两级实行行政首长的直接选举,将人大代表的直接选举扩大到省级。人民的政治与能力和选举水平也只有在民主实践中不断提高。人民的民主水平只有在民主实践中才能不断民主实践是最好的民主培训班,不给予实践,永远不能提高民主水平。

   第三,正职必须实行差额选举。1979年以后我国选举制度改革的最大成果之一是实行了差额选举,包括国家机关副职领导人,人大代表和常委会组成人员等,但是所有正职领导人没有完全实行差额选举。按地方组织法的规定是应该实行差额,但也可等额选举。由于法律规定得不彻底,而实际各地都在搞等额选举。等额选举不符合选举的性质,不符合建设政治文明的方向和发展社会主义文明的目标。不符合政治体制改革和提高党的执政能力的要求。

   第四,实行以竞争为中心的公开、公正的民主选举程序。选举竞争必然产生优秀的人才,这一点已经被民主选举的各国实践所证明。竞选的好处是不必证明的,问题是竞选弊端被人们用来反映竞选的理由。民主国家实践证明,竞选的弊端完全可以通过法律的规范加以消除其弊端,这不仅在国外,在战国许多地方进行的竞选实践也证明,制定公正的选举规则是完全可以做到公平竞争选举的。竞选是解决选民广泛厌选,从而搞活选举,激发选民热情,并产生优秀人才的最好途径。

   第五,改革选区划分制度,实行以居住地为选民登记地的选民登记办法,以解决市场经济改革后大量的流动人口的选举民主权得不到落实的情况,从而从政治上、制度上保障广大农民和其他流动人口参与国家事务实行当家作主权力的问题。

   

   二十一世纪:现在谈起人大制度,很多人第一时间就会想到这是一个监督机构。监督职能是人大最为重要的职能吗?人大的本质功能是什么?

   蔡定剑:把人大当作一个监督机构,实际上是一种错误的解读。人民代表大会的主要功能应该是行使立法权、决定国家的重大事项。监督权的行使实际上只是人民代表大会一个相对次要的功能。由于现在各级人大也这样定位自己,更多地进行了一些监督工作的探索,所以在人们的眼中越来越变成了一个监督机构。但是人大权力最重要回归到立法权和决定权上,不能走到监督权的位置上去。人大要决定重大事项,要决定所有的财政问题,决定涉及人民群众关心的问题,决定城市的规划和发展,城市拆迁和改造政策,决定国有企业的改制即涉及国有资产的处理问题,决定大型的建设工程项目等等。这不是政府的职责,是人大的职责。人大的监督职能只能体现在违宪审查和对国家重大事件的调查上,绝对不能越俎代庖,行使司法机构的职权。如果理解为这些事项都由政府决定,人大只有监督的份,那就错了。必须转变观念:人大是决策机关而不仅是监督机关。

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