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2003,人大制度新象

   2003,人大制度新象

   

   本报记者 王光泽

   北京报道

   

   我国人大制度经历了半个世纪的风风雨雨,时至今日,这一最高权力机构初步具备了实质性的权威。而这一切变化,得益于1978年以后持续不断的改革。进入21世纪之后,我国人大制度改革的步伐呈现加速趋势,整个人大制度焕发出新的气象。尽管这些制度的变革只是人大制度健全中的只砖片瓦,但是正是这些只砖片瓦,正在修葺着、完善着社会主义宪政的大厦。

   

   

   1、“专职常委”

   

   在去年召开的十届全国人大一次会议上,有19名专职常委当选。他们大多在50岁以下,他们有的曾经是中央国家机关的司局级干部,有的是学界的知名学者。他们不仅具有良好的专业知识,而且具有多年的职业历练。

   

   在大多数国家的议会中,议员都是专职的,一般不得兼任他职。这种制度设计是考虑到议员是民意的职业代言人,议员若兼职一则会减少和选民接触的机会,二则会损害议员的独立性。

   

   在中国的人民代表大会制度中,人大及其常委会兼具两种功能,一是作为国家最高权力机关,充分代表民意,行使民主权力,监督政府工作;二是作为立法机关,完成国家各项立法工作。而在后一项专业性、技术性极强的工作中,完备的法学和其他相关的专业知识,是委员们胜任其工作的必要条件。

   

   专职常委就有点类似于西方的专职议员。这些具有良好法学和专业知识背景的常委就职之后,将在一定程度上既有利于常委会组成人员整体素质和议政能力的提高,也有利于立法质量和监督品质的提高。

   

   2、“竞争性选举”

   

   今年8月23日,《全国人大和地方各级人大选举法修正案》(草案)被提请十届全国人大常委会第十一次会议审议。其中最引人注目的修改,是重新恢复在直接选举时可通过预选的方式,确定正式代表候选人,以防止“暗箱操作”。有学者评论说,此次全国人大修改选举法,引入预选、鼓励竞选,意义重大、影响深远。

   

   在现行的选举法中,只是规定了人大代表候选人的介绍制度和选民见面制度,但是没有竞选制度。在实际的选举过程中,候选人更是小心谨慎,甚至不敢采取张贴海报、发表演说、公开集会等常规竞选行为。竞选制度的缺失,直接导致了选民和候选人之间缺乏良性的互动,选民在不了解候选人真实的政治见解的情况下,盲目投票或者被动接受地方党委组织推荐的候选人。

   

   在选举法修改草案中,增加了预选的程序,实际上就是引进相应的竞选机制。我国选举法中有关预选的规定曾经有过几次反复,1979年的选举法中在直接选举中确定了正式代表候选人规定了预选的方式,并由此引发了1980年代前后出现了公民参选的热潮。由于担心公民参选热情过高,冲击地方政治稳定,在1986年修改选举法时取消了预选的规定。1995年再次修改选举法时,只是恢复了间接选举的预选规定,而没有恢复直接选举中有关预选的规定。这次的选举法修改草案中再次全面恢复了预选制度,并对相关条款进行了细化。

   

   预选制度的恢复,既是执政党对民间参选热情高涨的善意回应,也是执政党执政信心提升的重要表现。

   

   

   3、“自荐候选人”

   

   人大代表就是“议员”。根据我国宪法的规定,区县“议员”由选民直选,也是我国目前开放层级最高的选举。

   

   2003年,在全国各地的县级人大换届选举中,涌现出了一批无党无派的“自荐候选人”,他们的参选行动成了今年中国政治生活中最为生动的一道风景线。深圳、潜江、首都北京,这三座城市最为引人注目,并有数名自荐候选人成功当选。尽管选举早已尘埃落定,但是基层民主的草根色彩和茁壮力量给中国民众留下无尽的回味。

   

   随着中国经济的发展和公民社会的日渐成熟,在原有社会阶层的基础上,出现了新的社会阶层。新的社会阶层需要自己的代言人,需要建立自己的代议管道。

   

   在这种深层背景下,全国范围内的基层选举中涌现了一批自荐候选人。他们突破了执政党、其他民主党派或社团推荐候选人的既有传统,成功地实现了从体制外到体制内的政治参与。

   

   自荐候选人普遍有较高的学历,而且具有参与现实政治的能力和热情,其中的主力就是一批维权人士如律师、打假专业人士、社区业主代表等。他们普遍人脉宽广,精通法律,深谙现实政治运作,更重要的是他们有着强烈为选民代言的意愿,所以他们勇敢地站到前台,独立参与竞选。

   

   北京一位政治学者称,独立参选具有很强的示范意义,将带动民众参与政治的热情,预计下届地方人大选举中将会吸引更多的公民参与。

   

   

   4、“立法听证”

   

   9月3日,北京市人大法制委员会举行立法听证会,就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法(征求意见稿)》听取市民和社会各界的意见。 “有车族”和“无车族”两军对垒,遵循公平的程序发表意见。这是北京市立法听证的首次破冰之旅。在全国其他地方的人大常委会的立法过程中,也采纳了立法听证的程序。

   

   1986年,我国曾就《破产法》举行了立法过程电视现场直播,曾引起国内外的巨大轰动。但是长期以来,立法者并无在法律和公共政策出台之前广泛征求民意的习惯;更多的时候,只是集中在座谈会和论证会等小范围的“闭门造车”。8年之后,立法听证再次回到人大会议,关门立法逐渐将会成为历史。

   

    任何一部法律或法规,只有通过各方利益集团的充分博弈和各方民众民意的充分吸纳,才有可能成为一部照顾到现实各方利益,才有可能具有可操作性。

   

   5、“广告征集议案”

   

   今年春节,全国人大代表、浙江某公司董事长周晓光自费在义乌市电视台以广告形式向群众征集人大议案。尔后,也有10位市人大代表和5位市政协委员通过《新京报》和新浪网站,面向社会征集议案提案内容。

   

   长期以来,选民和代表之间缺乏有效的沟通机制,选民找不到代表,代表不认识选民的情况非常普遍。人大代表大都生活在自己的圈子里,只能自己的生活区域和有限的专业领域来捕捉一些敏感的社会问题。正因为每个代表所能利用的资源是有限的,所以他们得到的信息很多是小道消息,很难加工成有建设性的、高质量的“议案”。

   

   借助传媒,聚拢民意就成为一些有责任感的代表的首要选择。周晓光等人大代表自费或免费在媒体上征集议案,方便快捷,成本也相对低廉,效果往往也很不错。

   

   周晓光等代表的主动联系选民、公开征集议案的做法虽然还很难普遍推广,但是足以反映出人大代表的代议意识正在成长。

   

   6、“公民建议书”

   

   依照我国《立法法》的规定,公民向有权全国人大常委会提出对有关法规进行违宪审查的建议书。

   

   去年5月14日,许志永、俞江、腾彪等3名北京大学的博士向全国人大常委会提出公民建议书,请求全国人大常委会对国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。

   

   在公民建议书中,他们写道:“《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的有关规定,实际上赋予了行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力。而我国《宪法》规定,公民的人身自由不受侵犯。《立法法》规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。为此,建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。”

   

     三位青年法学博士以普通中国公民的名义,依法向全国人大常委会提出对《收容遣送办法》进行审查的建议,首次以民间的形式启动了要求全国人大常委会行使违宪审查权的程序,也让人们再次叩问我国违宪审查制度长期缺位的法律思考。

   

   

   7、法规审查备案办公室

   

   今年6月,全国人大首次设立了一个专门机构——法规审查备案室。该室是隶属于法制工作委员会下面的一个常设机构,用来审查包括行政法规在内的各位阶法规的合宪性问题。此举被一些学者认为是走出了“启动中国违宪审查机制的第一步”,使得“中国的违宪审查机制真正进入了操作层面”。

   

   但也有学者认为,法规审查备案室的局限主要在于:一是级别低,他只是法工委下面的一个执行和辅助机构,当然没有实质上的撤销权;二是人员少,面对浩瀚的法律法规,工作量又很大,技术力量上可能不够,违宪审查事实上会涉及艰深的法律原理和复杂的法律技术,这对该室工作的实效性也可能会有所影响;三是审查的强度不够,估计这种审查只是字面上的作业,只能发现一些“肉眼”看出的明显违宪之处,主要也只能采用字义解释的方法,可能无法审查深层次的违宪;四是审查对象的范围有限,不包括法律。最为重要的是,法规审查备案室没有撤销权,也就是说没有实质性的违宪审查功能。

   

   尽管如此,从这件事情激起的波澜可以看出,我国民众已经对违宪审查机制寄予厚望,企盼着红头文件、法律法规都有可能因为违反宪法而被撤销或被起诉。

   

    8、“公民旁听人大会议”

   

   资料显示,2003年,公民旁听在北京、河北等20多个省级人代会或人大常委会会议推开,市、县人大常委会会议的公民旁听呈现遍地开花的势头。

   

   1985年8月,公民旁听始于山东潍坊市;1998年制定的《全国人民代表大会议事规则》,规定全体会议设置旁听席。近年,地方人大不断规范公民旁听的主体、范围及旁听意见表达和处理方式,公民旁听的形式意义逐渐演变为彰显公民知情权和人大工作公开的实质价值,体现了现代民主政治的应有之义。

   

     在有些地方,人大允许公民旁听不再是仅仅是在会议厅容纳一些听众,而是通过媒体现场地、生动地将实况向公众直播。2003年3月28日,湖南省十届人大常委会第一次会议首开先河,通过网络和电视直播26名政府组成人员拟任人选的“施政演说”;6月30日,浙江温州市电视台和新闻网直播市人大常委会会议上的“施政演说”;山东省人大常委会投资近10万元建立人大信息网站,直播人大及其常委会会议内容、审议意见;广州市人大常委会法规公报免费供市民索取。有学者评论说,民主需要“舞台效果”。这些举措为人大与人大代表、公民的沟通提供了一个良好的平台,预示着人大公开的姿态更加主动,人大公开的内容持续拓展。

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