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2003,行政新理性时代

   2003,行政新理性时代

   

   王光泽

   

   随着中国的市场经济体制逐步确立,条块分割、职能重叠的行政架构也日渐难以和经济发展相协调。自1993年“建设社会主义法治国家”写入宪法以来,中国正迅速从全能政府向有限政府转型。

   

   2003年上任的温家宝政府,面对中国入世等诸多挑战,进一步改革中国行政体制,推动政府职能转变,强化政府治理。

   

   “公共行政”

   

   温家宝上任以后的国务院机构改革是1998年朱镕基政府机构改革的延续。前四次国务院机构改革针对人员臃肿、人浮于事的弊病提出精兵简政,裁减和分流了大量国家机构公务人员。这次机构改革最突出的特点是,按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务” 定位政府职能,从而推动政府由“当事人”向“仲裁者”的角色转变,推动由“政府行政”到“公共行政”的转变。

   

   改革直接借鉴了发达国家的“大部制”经验,整合相关的行政部门成为一个大规模的“部”,其目的是便于统一管理,发挥整体行政效能。

   

   根据这一改革思路,温家宝政府组建了国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部等部门。人们熟悉的国家计委、经贸委、外经贸部已然成为历史。

   

   这次机构改革将具有象征意义的“计划”名称从宏观管理部门完全去掉,国家计委不复存在,合并于新的发改委之中。

   

   新成立的国资委也终结了原来国有资产管理多头并进的局面,把“管钱、管事、管人”集中到一个部门之中。行使公共管理权力部门不再承担出资人职能,国有资产管理机构也不行使社会公共管理职能,实现从机构上、体制上把承担国家所有权机构的职能与承担社会公共行政管理部门的职能分开。此举将有助于国务院各部委克服部门立法、部门寻租的惯性。

   

   和美国的商务部直接对应的是,中国成立了自己的商务部,除了具有美国商务部的负责监管市场秩序职能之外,还具有美国贸易办公室类似的职能。商务部的成立能够进一步推动国内统一市场的形成,深化流通管理体制的改革,结束内外贸分割、国内外市场分割的管理体制,以适应世界经济全球化的挑战,满足国内外企业消除市场壁垒的要求。

   

   银监会主要对金融机构进行市场准入、业务合法性监督、金融机构高级管理人员的任职资格审查、金融风险预警以及对国有银行和国有控股银行的负责人进行考核、监督并提出任免建议。银监会的成立标志着中国货币政策和行业监管的分离,是中国的金融业大刀阔斧改革的前奏。此举一方面可以加强中央银行的独立性,规范货币政策决策机制,保持货币政策的公共性奠定了基础;另一方面,也为加强金融监管、防范和化解金融风险创造了条件。

   

   “程序行政”

   

   行政行为的随意性和免责性一度是中国行政机构的一大特色。

   

   在公共行政的范畴内,行政部门的举手投足事关公共利益。行政部门必须遵循一定的程序,并且要承担相应的行政责任。

   

   以“公章”的形式管理社会,与政府“无所不能无所不管”的无限理性一脉相承,本属于公民的自由行为往往套上了政府审批和管理的枷锁。7月27日十届人大常委会第四次会议通过的《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律。该法清晰地划定了“许可”和“无须许可”之间的界限,直接遏制了政府部门“审批”的随意性,大大削弱了政府部门的寻租能力,并将从源头上预防和治理腐败。

   

   公民权利的保障,行政权力的制约,最终靠完备的行政程序来实现,只有完备的行政程序才是民主的有效保证。程序相对于行政来讲,具有独立的、不可替代的价值。据《瞭望》周刊透露,在本届人大的立法规划中,《行政程序法》已经赫然在列。一旦《行政程序法》获得通过,其意义将在《行政许可法》等法律之上。行政程序法是行政法的核心法律,是依法行政的精髓所在,亦是民主、人权及法治等宪政制度的具体表征。

   

   “责任行政”

   

   北京大学政治学教授李强认为,中国实行人民代表大会制度,在理论上具有责任政府之框架。但遗憾的是,在实践中,党政权力独大,人大的最高权力得不到体现。行政官员的任命、行政部门的施政很少真正向人大“负责”。人大对行政官员的失职与违法行为也很难真正追究责任。

   

   SARS疫情爆发后,为了防止SARS继续蔓延,中国政府强化官员的责任,一批高官因为防治不力下台,官员问责的确立凸现了“责任政府”的形象。

   

   济南、青岛等地已经制定官员承担行政责任的细则,将官员问责落实为可操作的制度。“官员问责制”是一项硬性的外在约束,有利于砥砺官员,提高他们的责任心,从而提高他们为公众服务的态度和质量。“官员问责制”还有利于打破“能上不能下”的陋规,建立一种更直接、更有效的官员淘汰机制。

   

   中国的转型仍处于初级阶段,行政型政改是改革成本最低的现实选择。中国的政治改革遵循的是一条行政型政改的路径,本年度仍然沿着此一路径发展,即继续强化有限政府的系统构造和功能构造。

   

   行政型政改的目标是建立一支稳定的、专业的、独立的、有效的文官体系,同时强调行政的合法性、程序性。

   

   有限政府的确立,有助于为下一步的政治改革奠定良好的基础,即使将来出现大幅度的政治改革,也不会影响社会和政府的稳定,社会和政府机构也能够照常运转。

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