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简化行政层级 扩大基层自治

   简化行政层级 扩大基层自治

   

   王光泽

   

   中国民政部区划地名司司长戴均良最近接受香港传媒访问时透露,未来两年内将出台中国行政区划分的改革方案,其总体思路可能是“缩省并县,省县直辖,创新市制,乡镇自治”。此项改革规模之大、范围之广、影响之深将是史无前例的,并将深刻影响中国未来的政治和经济格局。

   

   中国地方行政区域规模之大,层级之多,人口之众,持续时间之长为全球罕见。从秦朝建立大一统的政权以来,中国疆域辽阔,地方行政区域数量少、辖区大。这一模式延续至今,总体维持在20至30个省级行政区域。

   

   中国的每个省,无论其面积还是人口都相当于欧洲的一个国家。法国55万平方公里,5780万人口,设22个大区,96个省;德国35.7万平方公里,8027万人口,设16个州。

   

   中国经济正处于快速转型时期,由于省级行政疆域过大,一省之内自然条件、人文传统、经济发展水平差别很大,居民的利益诉求也各有不同。为了更好地整合区域资源、凝聚各地居民的不同诉求,缩小省份将是一个相当可行的选择。

   

   一百多年前,清末维新派人士康有为、梁启超在维新变法时就曾提出缩小省份,一则方便中央管理、二则防止地方军阀坐大。毛泽东在70年代曾与斯诺谈话时提到美国50个州管理得很好,中国也可考虑借鉴。改革开放后,党外人士谭其骧先生也曾建议过废省而划全国为50个道的具体方案。对于地方行政区域的改革,学界和实务界的人士早有探索。现任山西省太原市副市长的张春根先生就曾结合自己的地方行政体验,写出了一本名为《县域论》的专著。在书中,他直接提出“缩省—撤市—强县”的新郡县制主张。这种观点引起了广泛关注。

   

   世界上绝大多数国家实行三级行政建制,大体为中央(联邦)、省(州)、县市。从管理学的角度来讲,三级建制符合效率最大化和机能最大化。中国现行行政区划建制多达五个层级,即中央、省、市地州、县、乡镇,管理层次之多居全球之冠。这种管理模式带来的结果必然是信息传递流失过多、过慢,行政效率低下,再加上行政部门机构重叠、职能不清,中国地方政府的综合行政能力深受影响。

   

   市管县是1949年之后最为显著的地方行政体制。据中国民政部统计,截止2001年底,我国共有地级行政建制332个,其中地级市265个。这些地级市管辖着全国70%的县,覆盖了近10亿人口。市管县体制的形成,学者们有不同的说法。有的学者认为,在计划经济时代,中央政府管理事无巨细,省没有能力直接管到县,只好增加一级中间机构;也有学者认为,实行市管县体制的直接目的是为了解决大中城市的蔬菜副食供应。总体来讲,市管县体制的长期确立,与中国计划经济体制密切相关。

   

   在利益格局大调整的今天,由于利益纠葛太深导致市县矛盾重重。市管县体制不仅不能很好地解决市带县的问题,反而还要依靠县的“贡献”来投入市区建设。在财税分成、基建投资、项目投放等方面,市区往往成为市级决策层的宠儿。“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”成为市管县体制的逻辑必然。

   

   从福建、浙江等省份的试验发现,探索性地赋予县以地级市的管理职能,收到良好效果。有学者建议,在未来的改革中可考虑全面赋予县市同等管理权限,在行政级别上可考虑适当拉开距离。

   

   在未来大规模行政区划改革来临之前,我国事实上已经开始了一些前期工作。民政部自1999年起推动的撤并乡镇工作就是改革的前奏。目前全国已有25个省份完成了相关工作,共撤并乡镇7196个。今年还有6个省、自治区实施这项改革,撤并比例在15%左右。接下来,中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国20万人口以下的县、市辖区有720个,其中10万人以下的有314个,除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动外,其他地区符合撤并要求的行政区域都应推进这项改革。

   

   改革设想中的“乡镇自治”也是激活地方行政体制末端的重要举措。孙中山先生早就提出过以县为基础的地方自治,并设想以县为单位构建全国性的民意基础。“三千县之民权,犹三千块之石础”。今年十届人大二次会议上完成了修宪工作,新宪法规定,乡镇人民代表大会直选人民代表的任期从三年提升到五年。这种宪制安排直接扩大了乡镇人大的权力,与地方自治的设想一脉相承。

   

   缩小省份、减少行政层级、扩大县级政府权力,固然是提高地方行政效率的一个重大举措,但是中国的行政架构若想脱胎换骨,还必须进一步强化地方基层的自治能力、理清各种行政部门职能、提高地方政府的民意基础,使地方政府逐步退出经济领域,只有如此,各级地方政府才能真正地转变成为公共服务型的现代政府。

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