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厘清国家机密范围 扩大公民政治参与

   厘清国家机密范围 扩大公民政治参与

   王光泽

   

   

   中共中央书记处书记、纪委副书记、全国政务公开领导小组组长何勇近日表示,运用行政权力办理的与人民群众利益相关的各类事项,只要不属于执政党和国家的机密,都要向社会公开。

   

   早在1987年执政党的十三大会议上,执政党就提出了政务公开的政治目标。17年来,在乡镇和县市级政府的政务公开已经得到稳步的推行。广州市政府在2002年11月6日公布了国内第一个《政府信息公开规定》,并于2003年1月1日开始实施。不仅如此,《政府信息公开法》也已经纳入了全国人大“十五”立法规划。

   

   由于《政府信息公开法》尚未颁布,政务公开还仅仅是执政党的一项政策宣示,缺乏具体的法律依据。同样由于缺乏相应的制度保障,政府部门在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和非持续性。有的地方甚至片面理解政务公开的内涵,将政务公开的范围局限于解决群众最关心的问题,只要群众满意就行,而不注重政务公开的制度建设。

   

   在落实政务公开的过程中,需要解决两个根本性的问题:一个就是“国家机密”的范围,第二个就是扩大公民的政治参与程度。只有解决这两个问题,政务公开才能够落到实处,不至于成为某些行政部门掩人耳目的花拳绣腿。

   

   在现行的政务公开政策中,政务公开的范围是“除国家规定保密以外的其他事务”。这种界定实际上是模糊不清的,给实际操作带来很大的不确定性。在现实的行政过程中,出现了不管是哪一级行政部门有权设定保密事项,不管是什么行政信息都被纳入保密范围。有的行政部门随意解释和扩大国家机密的范围,打着“国家机密”的幌子拒绝向公众提供相关的政务信息。

   

   世界各国对于政务公开范围的有两种不同的立法体例:一种是列举政务公开的事项;一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开,然后再采用排除式的规定例外事项,例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。美国的《情报自由法》规定:第一,规定行政机关在原则上应主动积极对任何人公开行政机关所掌握的情报、资料,第二,对免除公开事项,规定了具有可行性的标准,取代了旧法中的含糊不清的规定;第三,行政主体对拒绝公开负举证责任,行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝公开行为符合法定的不予公开标准。国外相关的立法经验已经非常成熟,完全值得我国在未来立法中予以借鉴。有学者就认为,“国家规定保密”应该界定为法律或者行政法规规定为保密的事项,同时还应该涵盖商业秘密、个人隐私等同属于不能公开的事项。

   

   政务公开是宪法所保障的公民知情权的必然要求,是政府应当履行的一项法律义务。但是政府部门作为一种权力机构,具有护短和扩权的冲动。政务公开并不是政府部门的自觉行为,也不是行政部门单方面的“恩赐”。政务公开同样需要外在力量的推动和公民广泛的政治参与。如果单纯依靠行政部门的自觉,政务公开最终只会徒有其表。

   

   在现代发达国家,大都认为公民政治参与是政府信息公开的必要前提。我国宪法和其他国家宪法一样,明确规定了公民的政治参与权,规定公民有参与国家事务的管理、经济和文化事业的管理以及社会事务的管理等诸多领域,当然也包括参与行政管理过程的权利。在执政党的十六大报告中,也提出了逐步扩大公民政治参与程度的政治目标。公民的政治参与在行政事务中就体现为,行政机关及其他组织在行使国家行政权,从事国家事务和社会公共事务管理的过程中,广泛吸收公民参与行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的过程,充分尊重公民的自主性、自立性和创造性,明确公民参与行政的权利和行政机关的责任和义务,共同创造互动、协调、协商和对话行政的程序和制度。

   

   公民的政治参与,意味着行政部门和公民之间、民间的各利益集团之间建立博弈和对话机制。只有如此,行政部门在行政的过程中才能谨慎行事,不会恣意妄为,才能够在和各方妥协的基础上实现对公民利益的全面、合理的保护。

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