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农地产权公有制:农民问题的症结所在

   农地产权公有制:农民问题的症结所在

   

   王光泽

   

   

   1982年12月31日,中共中央政治局讨论通过了《当前农村经济政策的若干问题》的文件,取消了对包产到户和包干到户的限制。从农地承包制度的发展历程来看,在经历了一个从蓬勃发展的过程之后,现在已经显现出相当的局限性,并且阻碍了农村经济的发展。无论是从学界还是从农业经营的直接主体——个体农户,我们都可以听到对农地承包制度的质疑。可见,这种实施了近二十年的农地承包制度面临着前所未有的挑战。

   

   中共“十四大”已经确立了市场经济体制,而市场经济的首要目标就是明晰市场的主体,明确地界定产权。绕开产权问题,无异于缘木求鱼,国有企业的改革的反反复复和迂回曲折就印证了这个亘古不变的经济学原理。

   

   土地和劳动力、资本、信息等是并驾齐驱的极为重要的市场要素。然而我国的农地承包制度限制了农地之间的购并和流转,限制了农地市场的发育。其直接后果是导致我国农业近十年来一直徘徊不前,与之相对应的还有大面积的农田抛荒、农民负担久减不下、农民地位低下卑微等诸多问题。农民问题从某种角度上来讲,就是农地产权问题。

   

   农民负担问题的症结

   

   农民负担问题,是一个老得掉牙的问题,但是也是一个没有根本起色的问题。农民“减负”动辄领导亲自挂帅、行政司法部门全体出动。就在2001年春天两会期间,总理朱镕基在记者招待会上,宣布进行农村税费改革,说把政府的农业税从300个亿增加到500个亿,取消村提留和乡镇提留300亿,取消乱收费600亿(或更多)。据称通过这些努力,农民负担将会减少800个亿。

   

   到目前为止,没有可靠的、完整的统计数据来佐证“减负”的成绩,但是完全可以肯定,农民“减负”不会有什么实质性的效果,甚至在权力泛滥的局部有恶化的可能。因为目前农地产权的模糊性直接决定了农民负担难以真正减下去。

   

   我国的农业用地实行乡、村、组集体所有制(实践中以后两者为主),个人无权对土地享有所有权。集体所有权的主体实际上就是村民们投票选出来的村民自治委员会。由村民自治组织兼任集体土地产权主体,的确有点不伦不类,其合法性会受到很大的质疑,例如,集体成员的边界多大?集体所有者包括哪些权利和义务?等等,都需要在法律上进一步明确。如果单纯是由村委会来管理可能会好一点,每个村还有一个党支部书记,直接由乡(镇)上级党委任命,这个书记还代表着上级的管理意志。

   

   村委会和农户之间的关系是发包方和承包方之间的关系,那么缴纳提成(即地租)的多少发包方有很大的权力。为了减轻农民负担,1991年国务院发布《农民承担费用和劳务管理条例》明确指令对农民的提留比例不得超过上年纯收入的5%。这一行政指令尽管其目的是保护合同弱势方农户的利益,但是还是无法掩饰产权不明带来的模糊行为。在实际操作中,村委会常常借口村内的公共利益随意确定提成基数,或者以实物或者劳务的方式向农民索取额外利益。因为是承包关系,农民往往对于维护自己的权益难以理直气壮。假如明晰了农地产权,农民就应该是直接向国家缴纳法定数额的土地经营税和个人所得税,就不会与村委会发生直接的关系。村委会也就变成了一个纯粹的社区服务机构,就彻底摆脱了一级地方政府的代理人和农地产权代理人模棱两可的尴尬角色。农民如果不缴纳法定的税收,地方政府可以对其进行起诉,由法院裁判并执行,就避免了不少地方动用公检法司甚至教师等公职人员下乡强迫农民收取提成的怪现象。反过来,农民对于税收中的违法行为也可以提起行政复议或者行政诉讼,也使乡镇政府部门不必再纠缠于纷繁的收取村级提留的事务中。

   

   农业产量长期徘徊、产业结构不良的症结

   

   有资料显示,我国农业虽然说是每年都收成不错,但是自从1991年起,农产品的产量和农业生产总值一直处于徘徊阶段。由此可以判断,我国农业发展面临制度性的障碍,农地承包制度已经开始从辉煌走向衰落。

   

   1998年国家修订《土地管理法》将“土地承包经营期限为30年”载入了法律,这一举措的确密切了农民和土地之间的关系,但是仍然没有真正解决农地产权问题。由于农户和农地之间缺乏稳定的产权归属关系,农地承包经常由于人口和其他因素的变动而重新发包。农户多半对农地的利用采取短期行为,缺乏长期投资规划。如农户种庄稼不敢提前施肥,播种后才施肥,肥力在发芽期跟不上,这些短期行为导致了农地肥力的衰竭和农作物产量的普遍下降。而且由于是承包关系,村一级的单位还承担着上级指令种植的任务。这种不顾市场需求和导向,为了保证农村和城市口粮、或者为了领导规划的“面子工程”等强迫农民种植某种作物,严重地违背了市场规律,也严重侵犯了农民在市场中本应获得的利益。农地承包制度引发的农民的短期经营行为是我国的农业产量长期徘徊的根本原因,同时也导致了我国的农业产业结构极为不合理和农产品质量低劣。我国已经加入世界贸易组织,依照现在的农产品结构和农产品质量,很难应对未来国外农产品的竞争。

   

   如果农地产权明晰,农户对农地享有完全的所有权,农户就会更加珍惜自己的土地,既会慎重投入,又会长期规划。农户也会根据市场价格的导向合理地使用自己的土地,在市场当中追求最大的利润。

   

   虽然从法理上来讲,土地承包权可以转让。实际上,村委会一般不允许农户转让承包的土地,相应地,跨村甚至跨乡镇和跨县域的土地购并更不可能。土地这种极为珍贵的市场要素就成为一种不会流转的“死地”,当然无法在土地市场中发现价值,实现土地资源的最优配置。目前造成的直接后果是土地经营规模小,地块分散,这种经营规模不利于机械化操作和一些新技术的推广,大部分农户不得不大多采用牛耕的传统农业操作。这种依靠人力和畜力的农业劳作方式,工作效率极其低下、单位产量的成本非常高昂。据了解,我国的农产品成本远远高于美国和日本等发达国家,农产品的国内市场价格也早就高于国际市场价格。

   

   农民身份的症结

   

   农民,在我国不仅是一种职业,还是一种身份。我国长期的计划经济体制导致了现有的城乡分割的二元经济社会体制。农民长期被约束在土地上,除了考学、参军等极为狭窄的几个渠道很难改变自己的身份和职业。最近二十年来,这种现象虽然有了很大的改观,但是农民仍然没有改变受歧视的地位。农民被排除在社会保障体系之外,在就业机会、购买不动产、医疗、教育等方面还是难以享受和城市人平等的地位。这种“二等公民”的身份,不仅使农民对社会缺乏认同感,容易滋生强烈的反社会情绪,还直接威胁到我国建立法治社会、公民社会的目标。

   

   除了现行的户籍制度和计划生育政策之外,农地承包制度成为束缚农民自由流动的一道极为坚实的枷锁。许多地方的土政策规定农民不得随意转让自己承包的土地,更不得抛荒,否则还要被罚款。农民被束缚在土地上,很难改变自己的命运。在农产品市场普遍不景气的情况下,农民的生存状况实在堪忧。部分有技术的农民背井离乡到城市去当农民工,才得以补贴家用,维系生存。

   

   农地产权的明晰化可以直接使土地从一种负担转变为一种活的财产,使土地由农业生产资料转化为资本性资产,参与市场的流转,实现最大的增值。更重要的是,农地产权的明晰化可以使农民和土地之间的关系变得单纯,农民可以随时在土地市场上购买和抛售土地,土地就从束缚农民自由流动的枷锁转变为可以任意支配、为己所用的财产。农民也就彻底地变为公民社会中的自由民,并可以光明正大地进入劳动力市场去实现自己最大的价值。

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